我国发展低碳经济的公共政策体系研究

我国发展低碳经济的公共政策体系研究

内容摘要：低碳经济的发展离不开良好的外部软环境，必须通过完善低碳经济发展机制和政策体系，实现低碳经济体系的有效运行。本文将在系统阐述有关低碳经济的政策工具，针对中国低碳经济政策存在的现实问题，提出了构建支持低碳经济发展的政策体系的相关建议，以期对今后的相关研究有所助益和启示。

关键词：低碳经济 公共政策 碳金融 碳汇

问题的提出

低碳经济是一个崭新而尚未成熟的经济领域，随着中国工业化进程的不断加快，资源环境约束对经济社会发展的影响逐渐增强，中国资源环境政策逐渐开始制定并完善，但是，整个政策的系统性与发达国家相比还存在一定的差距。具体表现在以下几个方面：第一，与末端治理政策相比，针对清洁生产的节能减排领域的过程治理政策仍然不够完善；第二，与约束性政策相比，激励性政策的制定尚不完善。此外，没有建立有效的政策监管和考核体系等原因也造成了政策缺乏有效性。因此，需要根据低碳经济的特点和发展实际，选择合适的低碳公共政策，以促进低碳经济发展。

低碳公共政策工具分类及选择标准

（一）政策工具分类

基于经济学的有关理论，我们可以把公共政策工具划分为五大类：基于市场失灵理论的低碳政策工具，基于产权理论的低碳经济政策工具，基于信息不对称、委托—代理理论低碳经济政策工具，基于不确定性理论低碳政策工具和基于生态工业学理论的低碳政策工具（宋德勇，卢忠宝，2009）。

基于市场失灵理论的低碳政策工具。传统的经济学以公共品性质和外部性来解释环境和能源领域的市场失灵问题，认为由于公共品的非竞争性和非排他性以及环境问题的外部性，仅仅靠市场的手段是无法解决环境污染和能源浪费等问题，需要政府这只“看得见的手”进行矫正。按照传统经济学解决外部性的工具划分，低碳政策工具包括三类：政府管制工具，例如法律手段或者配额制度；碳排放税，通过征收税收调节碳排放的总量；补贴制度，例如对实施节能减排的企业予以一定的补贴等。

基于产权理论的低碳政策工具。企业理论的代表人物科斯认为庇古税在某种程度上是错误的，市场失灵依靠简单的税收政策是无法取得预期效果的。产权理论认为市场失灵问题与产权紧密联系，只有明晰产权，才能实现对市场失灵的矫正。根据产权理论衍生的排污权交易制度即是一种较好的消除环境污染外部性问

题的工具。

基于信息不对称理论的低碳政策工具。要促进能源节约和节能减排方面存在着大量的信息不对称，“逆向选择”和“道德风险”问题是信息不对称下的主要问题，根据解决委托-代理问题的有关理论，可以通过设计自愿协议、标签计划等手段，激励厂商和消费者减少碳排放，提高能源使用效率。目前使用的ISO14000以及EMAS认证标准等新兴政策工具都是减少信息不对称的有效工具。

基于不确定性理论的低碳政策工具。关于不确定性现象的研究是经济学领域的热点问题，在环境污染解决和节能减排领域存在大量的不确定性问题，例如环境污染点无法准确认定，环境保护或者能源节约的收益和成本无法确认等。解决这些问题的关键在于明晰责任，确定权利义务。当前，能源合同管理工具即是解决这类问题的有效方式，对于推动节能减排技术的研发和应用推动起到了重要作用。

基于生态工业学理论的低碳政策工具。生态工业学理论将生态学、工业组织理论以及经济学有机结合，主要研究工业系统的能源物质流动对环境的影响。近年来，生态工业学理论通过循环经济、清洁生产等实践得以有效推广，其强调全过程管理的理念也替代了传统的末端治理理论。在发展低碳经济方面，循环经济和清洁生产的有关政策工具将是有益的补充。

（二）政策工具选择依据及标准

1.低碳政策工具选择的依据。政策工具是是政策目标和结果之间的桥梁。政府要实现和有效实现既定目标，必须慎重选择政策工具，并对政策执行效果进行评估。低碳经济发展是一项系统工程，低碳经济政策工具的选择必须要综合考虑各方利益主体的特殊需求。从治理角度看，政府部门比较重视政策的综合效益，而非政府组织则主要注意政策工具的社会效益；从低碳政策的实施对象看，要兼顾政策实施对生产者和消费者两方面的影响。因此，在选择低碳政策工具时，既应充分考虑到政策工具实施对各方利益主体的影响，又要提高政策工具的有效性，促进预期目标实现。

2.评价低碳政策工具的标准。对政策的前评估、中期评估和后评估是政策研究专家所提倡的，其目的在于减少政策的盲目性，提高政策的有效性。为了评价低碳政策工具的有效性，可以从以下几个方面来构建一个评价体系：一是政策的实效性；二是政策的效率；三是政策的一致性；四是政策的实用性；五是政策的弹性；六是政策对经济社会发展的影响。

构建低碳经济政策体系的原则

（一）坚持市场主导与政府引导相结合

十七大报告再次重申，坚持节约资源和保护环境的基本国策。面对能源环境这个世界性难题，中国低碳经济政策的制定必须紧密结合市场化改革，积极学习

借鉴国外成功政策经验，结合中国实际，深化配套改革，创新政策工具。首先，选择具体的政策工具必须注意以行政命令手段为主的政策工具与以市场为导向的政策工具的有机结合，强调市场导向政策的主体地位。其次，在行政性政策工具和市场化工具之间的关系上，宏观层面可以以行政性或者命令-控制为主，微观层面则以市场化政策工具为主。

（二） 坚持技术创新与制度建设相结合

低碳经济的发展有赖于低碳技术的研发、转化，只有低碳技术创新才能从根本上引领低碳产业的发展，提高节能减排效率和能源利用效率，同时也不能忽视制度和机制的作用，技术创新与制度创新的有机结合是加速推进低碳经济步伐的基础。因此，在构建低碳经济政策时，既要制定和完善促进技术创新的政策，也要从政策本身层面不断充实、完善，提高政策的有效性和适用性。

（三） 坚持生产领域与消费领域相结合

低碳经济的发展是一个全方位多层次的系统工程，在这一工程体系中，必须充分调动和发挥企业的积极性，强化企业家责任和企业社会责任，促进企业加大节能减排，提高能源利用效率，发展低碳产业，同时也必须加强和发挥公众或者消费者的作用。通过生产领域和消费领域的低碳化发展，促进政府、企业完成低碳经济目标。因此，低碳经济政策体系中既要包括针对生产环节的政策，也要涵盖针对消费环节的政策。

发展低碳经济的政策体系构建

（一）财税政策

健全税收政策可以确保环境资源有偿使用，因此可以调整税收政策来引导低碳经济的发展：

一是完善税收奖惩机制，用国家宏观调控手段来解决市场外部性问题，鼓励企业使用环保设备，对引进国外先进技术和从事低碳技术研发的企业给予适当的所得税减免，促进低碳技术的研发。二是合理利用关税手段抑制高能耗、高污染、资源型产品出口，鼓励企业对其产品和技术进行升级，支持高附加值产品出口。三是借鉴发达国家经验，进行税制改革，改革现行的消费税、资源税、所得税等，扩大资源税的增收范围，同时考虑征收碳税。

（二）金融政策

低碳经济与金融的关系，重点是如何实现金融对低碳经济或产业的支持，实现资金配置对低碳经济的倾斜。碳金融是低碳经济发展的助推剂，也是未来低碳经济发展中各国争夺的一个焦点。国外在低碳理财产品创新上领先一步，例如，荷兰银行研究设计的气候指数和水资源指数及相应的气候和水资源环保理财产品。国外的碳金融在碳减排期货、期权等衍生产品市场同样有所涉及。例如2008

年3月17日，纽约商业交易所控股有限公司正式推出了首批碳期货及期权产品。由此可见，碳金融的充分发展将有利于中国向低碳经济转型：第一，中国应该积极争取在“碳本位”货币体系中的影响力和话语权，建立起中国自身的碳金融体系；第二，政府应该鼓励银行和非银行等金融机构提高自身的环保与社会责任意识，研究开发环境和金融互动下的金融工具创新；第三，利用资本市场培育低碳产业龙头企业，带动低碳产业发展，同时利用资金的投向引导低碳技术的研发和应用。

（三）能源政策

从中国经济发展的现有基础和未来发展趋势看，化石能源将仍然是中国能源生产和消费的主体。而从优化能源消耗结构的角度看，发展低碳和零碳能源，是减少对化石能源消费依赖的必然选择。但是在能源消耗结构的转变必须考虑到资源禀赋、技术状况和产业状况等约束。因此，能源政策的制定，能源消耗结构的调整必须与产业结构和能源消费总量相适应。当前，能源政策制定的重点应体现两个方面，首先，是能源限制政策，特别是对煤炭、石油等碳基能源的使用实施保护政策；其次是能源鼓励政策，主要是在鼓励可再生能源的开发利用的同时防止部分新能源的过度扩张。

（四）产业政策

中国现阶段产业结构极不合理，目前中国经济结构中，高能耗、高污染、高排放的第二产业占据主体地位，要调整产业结构，主要从以下几个方面来调整产业政策：

一是梳理完善产业政策，清除不利于产业结构升级的政策，促进能源供应多样化，发展鼓励无污染、可再生等新能源的开发和利用；二是发展高新技术产业和现代服务业，用高新技术改造工业、农业等传统产业，实现低碳转型；三是调整高碳行业布局，加强石化、钢铁、造纸等行业的监管，提高高碳产业的市场准入，提高高耗能产业能源利用效率；四是利用政府和市场的作用，将发展节能环保产业提升到国家发展战略高度，制定整套环保产业发展规划，给予节能环保产业税收和金融优惠政策，培育大型节能环保企业。

（五）碳汇政策

碳汇经济的政策主要体现在两个方面：一是碳源的限排政策，具体考虑制定和完善政策有：确定限排标准；制定限排条例；制定减排和超排的奖罚条例；制定碳交换的市场机制；碳交换的市场价格政策；碳交易的交割方式。二是碳汇的鼓励政策，主要政策如下：制定固碳的补偿制度；制定碳汇的补贴标准；鼓励开展CDM项目建设的政策；鼓励碳汇经济发展的投资税收等优惠政策；鼓励开展农业碳汇研究政策。

（六）消费政策

随着经济社会的变迁，知识、信息成为社会的主体，随着人们收入以及对生活质量要求的提高，人们的消费理念也在逐渐转变。因此，发展低碳经济必须在消费领域制定合理的政策，正确引导大众的消费潮流，减少消费增长对环境的负面影响：第一，要强化社会低碳消费支撑系统，制定消费价格和消费税收等政策；第二，要大力倡导“节约型”资源利用方式；第三，要引导大众树立科学理性的低碳消费观念，强化自主意识；第四，要开展各种形式的可持续发展宣传、教育和培训，塑造可持续消费的文化价值观念。

参考文献：

1.宋德勇，卢忠宝.我国发展低碳经济的政策工具创新[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2009(3)

2.宋德勇，卢忠宝.中国碳排放影响因素分解及其周期性波动研究[J].中国人口·资源与环境，2009(3)

3.庄贵阳.中国发展低碳经济的困难与障碍分析[J].江西社会科学，2009(7)

4.徐冬青.发达国家发展低碳经济的做法与经验借鉴[J].世界经济与政治论坛，2009(6)

5.周懿萍，黄文才，陈晓芳.发展低碳经济的金融支持研究[J].理论月刊，2010(5)