《福建高教研究》己０田年第６期 高教管理 浅析高校规章制度的建设 李斌 （泉州师范学院办公室福建泉州３６２０００） 摘 要：高校规章制度是我国教育法律法规体系的重要补充，规章制度体系的完善是法律 法规在高校统一实施的保障。＂３前，制定程序不规范、内容不＇－３－或违法、制定修改程序和语言表 达方面较为混乱等，是高校规章制度建设工作中存在的主要问题。加强高校规章制度的建设， 对于保证学校管理的正常运行，促进依法治校，保障学生权力具有极其重要的意义，因此，需要 各方面的共同努力。 关键词：高校；依法治校；规章制度 随 （一）高校规章制度的制定程序不甚规范，制约 了规章制度质量的提高 方针，依法治校作为依法治教的重要组成部分，越 长期以来，多数高校在规章制度的“立、改、废” 来越受到社会和群众的关注。依法治校，其前提是 工作中没有建立相应的规范性依据，造成以下后 有法可依。从目前我国的法律制度和高等教育体制 果：（１）规章制度的制定没有前期规划，对拟制定 来看，高校管理的相关规范主要包括以下几类，一 的规章制度缺少必要性和可行性论证；（２）规章制 是属于法律范畴的宪法、法律、行政法规、地方性法 度草案的审查机制不健全，草案内容的合法性问题 规、部门规章；二是属于抽象行政行为范畴的地方 常常被忽视；（３）有关的规章制度没有明确界定哪 教育行政机关制定的行政规则；三是高校内部自行 些事项需要由高校制定，难免会出现超越学校行政 制定的教育管理规章制度。高校内部的规章制度是 管理权限的行为；（４）规章制度的公开制度尚未完 高校日常管理活动的重要依据和行为准则，其建设 全建立，“透明度”不够等等。 是学校管理工作中具有基础性、根本性和长期性的 （二）高校规章制度内容方面 工作。 １、内容不当的情况时有发生，较严重的甚至有 一、高校规章制度建设现状 高校规章制度的条款违背国家法律、法规相关规定 目前，部分高校正着手制定或已经完成了规章 的事例；部分高校规章制度在规定行政职权的同 制度的制定工作，这实际是对原有高校规章制度的 时，忽视了对行使职权的条件、程序以及应当承担 查缺补漏。从这些高校制定规章制度的情况来看， 的责任做出规定，不符合权责相统一原则；某些高 高校规章制度的内容基本上都在高等教育法规定 校规章制度要求教职工和学生履行相关义务却未 范围之内，如学校名称、校址；办学宗旨；内部管理 对其应享有权利做出规定，或者虽有规定，但可操 体制；学校与教师、学生之间的权利、义务；规章制 作性不强，纯属泛泛之谈。上述情况在有关职称评 度修改程序等。目前高校制定规章制度不乏成功的 审、纪律处分以及校园管理的规章制度中尤为突 范例，但依然存在不少问题。 出。例如，在我国，高校并不享有行政处罚权。但是， ・４０・ 很多高校规章制度都有对教职工、学生或者校外人 员进行罚款的规定。某高校制定的《ｘｘ大学东校区 法律纠纷频频出现。现代高校中的司法案例多是与 格式制定不规范，语言表述混淆歧义有关，制定与 水电管理暂行规定》就规定：“校区内承接工程的单 位和个人（建筑队、装修队、安装队等）的用电，必须 在施工前向水电中心申办手续。违反上述规定的， 对施工方给予５００元以上罚款处罚。”有关职能部 修改程序是制定与实施高校规章制度最重要的环 节。 ２、高校规章制度在形式和结构等技术性方面的 问题为数不少，起草水平不高，“条例”、“规定”和 门依据这些规章制度实施处罚或者给予纪律处分， 难免会与相关方发生争议，并极易导致学校被诉， “办法”等名称使用混乱，章节条文之间的逻辑联 系不够紧密等，是高校规章制度制定过程中的常见 使学校处于不利地位。 ２、高校规章制度内容趋同现象严重，没有显现 办学特色和个性形象。笔者调研中发现，许多高校 规章制度的内容，如办学理念、培养目标、学校目标 定位等都没有体现本校的特色。高校规章制度是高 校办学特色和形象的重要标志，既代表学校的社会 形象，又代表学校的管理形象。任何一所高校经过 长期的改革和发展，都会沉淀出不同的历史发展脉 络和文化底蕴，这些需要通过规章制度来体现。 ３、学生的权利义务关系。部分高校规章制度对 于高校与师生的权利义务关系规定不明确。当前学 生管理中，因学校缺少规章制度或规章制度中对学 生学籍管理的规定过于笼统，特别是目前有关学生 纪律处分的规章制度，大多数都没有规定学生有进 行陈述和申辩的权利，也没有建立完善的告知和重 大纪律处分的听证制度，程序上缺乏正当性，学生 的合法权益难以得到保障，导致在学生入学、转学、 休学和复学、成绩考核、毕业、处分等事项上引发学 生及其家长同学校的纠纷，甚至出现诉讼的不在少 数。这应引起我们的高度重视。 ４、关于校、院两级管理的关系。部分高校规章 制度对于校、院两级管理的关系规定笼统甚至没有 规定。很多高校尚未给予学院充分自主发展的领域 和范围，学院办学的主体作用没有体现出来。如部 分高校规章制度对于学院的发展规划制订、学科建 设、师资队伍建设、教学、科研等方面所行使的职权 等没有给予足够的自主权和发展空间。 （三）制定、修改程序及语言表达方面 Ｉ、调研中笔者发现多数高校在建立之初没有制 定规章制度，或是草草应付了事。现有的一些规章 制度在程序上存在疏漏，缺乏程序性规定，规章制 度的制定、修改和执行没有遵循法律优先、法律保 留等原则，规章制度得不到公众的认可，导致高校 问题。 二、高校规章制度建设的对策、建议 加强高校规章制度建设，对于保证学校管理的 正常运行，促进依法治校，保障学生权利具有极其 重要的意义，可以从以下几方面着手： （一）领导牵头给予重视，增加执行力度。高校 规章制度的制定与实施关系到高校依法治校和现 代高校规章制度的建设，关系到高校和高等教育的 健康、持续发展，应给予高度重视，加大工作力度， 加快推进的速度。高校规章制度有效与否，很大程 度上取决于执行者自身。因此，学校领导或其代理 人应主动遵守这些规章制度，以提高规章制度的权 威性，增强学生对权威的信任。同时，规章制度执行 者所拥有的权利应与其职位挂钩并形成职位权威， 有利于避免权力拥有者以权谋私，使自己免于规章 制度的约束。 （二）高校要规范规章制度“立、改、废”程序。高 校规章制度中存在各种问题，一个直接原因是规章 制度的“立、改、废”程序不规范。以制定高校规章 制度为例，比较规范的程序应当包含立项审批、起 草文件、征求意见、部门会签、独立审核、会议审议、 会后修订、领导签发、发布施行等若干环节，各环节 之间有其内在联系，缺一不可。根据目前高校规章 制度制定中存在的问题，尤其需要规范立项审批、 征求意见、独立审核和发布施行这四个环节。立项 审批是指规章制度起草部门对制定规章制度进行 必要性和可行性的论证后，由法规部门进行审核， 只有经过审核同意才能进入制定规章制度的程序， 才能开始起草工作。立项审批环节的设置，对于事 先发现问题并解决问题具有重要意义。征求意见是 提高规章制度质量和可执行良的重要环节，也体现 了学校管理工作发扬民主、坚持群众路线的良好作 风。在制定规章制度的过程中，通过座谈会、论证 ・４ｌ ・ 会、昕证会等多种形式广泛征求师生员工的意见， 会帮助高校发现问题，开拓思路，提高质量，并有利 于今后的执行。为避免起草部门主管意愿的影响， 征求意见时应当有法规部门的人员参与。独立审核 是指法规部门对规章制度草案内容的审查，包括是 否符合国家法律法规，是否与学校现行文件相冲 突，文字、格式是否规范等，只有通过审查的规章制 度草案方可提交有关会议审议。发布施行是指以学 和完善已有的规章制度；４、在反馈环节要将问题具 体分析，为制定者提供科学的建议。“四个环节”相 互联系，密切配合。与此同时，要保证各个环节的透 明度，建设一个“透明”的高校规章制度动态运行 过程。此外，还应加强配套措施建设，如高校听证 制、申诉制以及学生代表委员会等的建设。同时，建 ｌ立尊重学生权利的学校管理制度，提倡学生参与制 定规章制度，允许学生参与讨论制定与自己有关的 校名义发文，发布规章制度并予以实施。发布实施 高校规章制度的文件是规章制度重要的组成部分。 （三）培养一支高素质的管理队伍。高校规章制 度建设中存在上述问题，究其原因，主要是重视程 度不够，没有培养和建设一支高水平的管理队伍， 工作程序不规范，管理工作不到位，从而造成规章 制度建设不能满足学校事业发展的需要。为了不断 提高学校管理水平，保证学校各项工作的正常秩 序，需要有专门人员进行规章制度管理，即为保障 规章制度的有效实施而对其进行监督、清理、汇编。 加强对规章制度实施情况的监督，一是保证规章制 度能够得到严格实施；二是及时发现存在的问题并 加以清理。规章制度一旦制定就应当在管理工作中 严格实施，否则就失去了原本的意义，影响到学校 的管理秩序。规章制度的清理工作分两种情况，一 是对内容已不能满足学校管理工作的需要，或者与 相关的法律、法规不符的规章制度，应及时予以修 订或者废止；二是对不同时期针对某方面工作制定 的各种规章制度要适时进行整理和规范，内容该合 并的要进行合并，该重新制定的要重新制定。规章 制度的清理对于保证高校规章制度体系与法律体 系的统一性，与客观实际的一致性，维护规章制度 的严肃性、权威性及其本身的生命力都具有重要意 义。 （四）构建高校规章制度的动态运行流程。加强 配套措施的建设。高校规章制度建设应包括制定、 实施、监控和反馈“四个环节”，而以往的监控和反 馈环节却很薄弱，规章制度执行与否、效果如何都 很难反馈到制定者手中。因此，１、要加强各个环节 的建设活动，要与时俱进，根据外界环境因素随时 完善规章制度；２、实施中要注意硬性规章制度与柔 性规章制度的相互配合；３、监控中一旦发现问题， 应及时、真实地将问题传送至反馈系统，及时修正 ・４２・ 规章制度，这样不仅能结合学生意见，减少执行过 程中学生的抵抗情绪，同时在一定程度上也避免高 校规章制度的虚设。 （五）借鉴外国经验并与我国传统文化结合形 成特色。建设高校规章制度要处理好借鉴外国经验 与继承我国独特的文化传统的关系，形成我国特有 的高校规章制度与文化。国外高校规章制度相对来 说更为健全、完善，我们可以学习、借鉴，但不能简 单复制。我们应根据高校的实际情况，把独特的大 学精神、办学理念和中国的优秀文化传统融人到各 项规章制度之中，建立一套具有时代精神和文化传 统特色而又具有严格法律效力的高校规章制度，为 建立创新性、开放性的现代高校规章制度奠定坚实 的基础。 综上所述，高校规章制度建设具有重要意义， 重视并加强高校规章制度建设，建立健全各项规章 制度，是实现依法治校的重要前提，有利于促进高 校管理工作科学、规范和高效，这就需要我们从多 学科、多视角进行审视，以期制定科学、有效、合理 的规章制度。需要指出的是，规章制度只是学校组 织中的一个要素，我们必须以系统论的观点来认识 问题，从整体上促进高校各项工作的开展。 参考文献： 【１］韩迎春，王铁利．高校行政管理的法制４ｅ［ＪＪ．边疆经济 与文化，２００６ｆ２）． ［２］蒋良才．对依法治校及其几个法律关系问题的思考［Ｊ］． 湖北师范学院学报（哲学社会科学版），２０００（３）． ［３］宁冬梅．学校规章制度的社会学分析——高校规章制 度建设存在的问题及其对策探析ｆＪ］．重庆工学院学报，２００５（９）． ［４１［美】Ｅ・马克・汉森．教育管理与组织［Ｍ】．冯大鸣译．上海： 上海教育出版社，１９９３：３８．