——以淮安市淮阴区行政中心城市设计为例
陈翀朱春阳
【摘要】本文在对以往城市行政中心规划的 反思基础上，通过对淮安市淮阴区行政中心城市 设计案例的分析与研究，提出了行政中心设计应 打破常规思路，从城市发展的角度选择行政中心 的布局模式，并对行政办公设施的建设提出了一 些建议。
【关键词】行政中心；城市设计；空间组织 模式
一、前言
城市行政中心地区的城市设计是目前业界比 较热门的规划类型，作为委托方的地方政府大多 希望通过行政中心的建设提升城市形象、带动周 边地区的快速发展，并利用快速发展带来的土地 增值收益为城市筹集建设资金。在这样的背景 下，行政中心地区的规划设计已经不再是规划上 简单的形态推敲和空间表达的问题了，如何利用 行政中心的带动作用创造更多的经济效益，推进 该区域的发展成为了事实上的核心问题。
二、基地概况
（一）区域位置
规划片区位于淮安市淮海路商业轴与城市 主干路——淮河路交叉口东南，紧邻淮安火车 站、城市商贸物流中心，片区内现有淮阴区政府 等行政部门，拟建设淮阴区文化艺术中心、体育
24规划设计
中心等大型公共设施，是城市的北入口，也是展
示淮安风貌，体现淮阴形象的城市窗口区域。
（图1）
（二）用地范围
本次规划范围西至淮海北路，东至承德
路，南至长江东路，北至淮河路，总规划面积为
114公顷。
（三）土地利用现状
现状土地利用以农村居住用地和农田为主，
沿规划地块周边道路布置了行政办公、商业、二
类居住用地，还包括少量工业用地。（图2）
（四）交通现状
规划地块周边以淮海北路、淮河路、承德
路、长江路为支撑的城市主干路框架已形成，
但与之相配套的城市次干路、支路尚未建设， 未形成完善的城市道路系统。（图.. 3）
（五）景观现状
城市景观效果不佳，除沿长江路、承德路
局部形成较为连续的城市景观界面外，其余城市 道路沿线分布了建筑风格迥异的不同年代建筑， 风貌不协调。
三、规划总体思路
（一）规划面临的重点问题
本次行政中心区规划具有其特殊性，首先 是淮阴区行政中心已经建成，且处于地块东南 角，并不利于形成传统的中轴对称的行政中心空 间形态；其次是地块内拟建设淮阴区体育中心和 文化中心，此类设施占地大，且需要政府主导 投资建设，在规划地块内达到投资与收益的相对 平衡难度较大。
（二）规划思路
基于对本次规划面临问题的认识，规划首
先对相关的上位规划和对规划影响较大的问题， 如区级行政设施规模、区级体育、文化设施用地 需求等问题进行研究，以期形成符合规划地块现 状特征的规划空间结构和用地布局，然后在研究 结论指导下形成城市设计方案，最后根据城市设 计方案完成城市设计引导、分期实施等一系列内 容。
四、规划解题
（一）规划空间结构
总体而言，对规划地块空间结构的影响因 素有三点；第一，从淮安市城市整体空间布局 来看，城市商业设施多沿淮海路布置，规划地 块处于淮海路商业轴线西侧，《淮安市城市总 体规划》要求必须强化淮海路的商业及景观功 能；第二，规划地块北侧火车站地区的相关规
划遵循上位规划要求强化了淮海路作为城市主 要公共设施轴线的功能，本次规划必须考虑与 北侧火车站地区在空间上的衔接；第三，规划 地块北侧淮河路连接了宁连一级公路，是城市 北部对外联系的主要通道，淮海路与淮河路的 交汇处是展示淮安城市风貌，体现淮阴城市形 象的焦点区域。
基于以上对影响因素的分析与思考，并结
合行政中心现有区域位置，本次规划放弃了传统 中轴对称的行政中心空间组织模式，将主要新建 公共设施布置于淮海路和淮河路沿线，注重与周 边地块的空间衔接，在地块内建筑空间的组合上
强化这些设施与行政中心的视觉联系，互为对 景，突出规划地块的城市形象塑造功能。
（二）各类设施的规模
本次规划研究了包括江阴市城东新区中心、 浙江省嘉兴市秀洲新区中心和福建漳州体育中心 等近20个行政中心、体育中心实例，通过分析 总结，我们认为区级行政办公用地规模一般在.. 15——22公顷左右，结合淮阴区行政中心地区 建设现状，其行政办公用地规模宜控制在18 —.. —20公顷；区级体育中心用地规模宜控制在12 ——15公顷左右。
规划在满足城市公共设施用地要求的前提 下，尽量减少非市场化运作的行政划拨土地规 模，集约化使用土地资源，公共利益与经济效 益并重，有力推动规划地块的建设和政府投资的 回收，保证城市建设的可持续性。
五、规划构思
（一）调整用地布局，塑造城市特色景观 ——打造城市首页
规划地块遵循城市经营策略，对上位规划
各类用地规模、布局进行适当调整，沿淮海北路、 淮河路布置文化艺术中心、体育中心、商贸金融 等大型公共设施，与规划地块北侧火车站地区商
务办公轴线衔接，重点塑造淮海北路、淮河路交 汇处景观区域，结合银川路、承德路等特色景观 界面的营造，与火车站地区共同形成城市北入口 门户景观区，打造展示淮阴区乃至淮安市城市形 象的城市首页。（图4）
25规划设计
（二）完善城市功能，建设城市游憩功能 带——创造活力街区
一个功能完善的城市将是一个充满活力的 城市，高品质的公共活动场所将是城市活力之 源。规划地块内设置了文化艺术中心、体育中心， 从根本上完善了淮阴区城市功能，为提升淮阴城 市活力创造了条件。本次规划充分利用大型公共 设施的活动集聚效应，结合城市绿化，将居住区 公共设施共享，形成城市游憩功能带，加强规划 地块与城市商务轴及火车站地区商务中心的联 系，使规划地块成为一个集文化、体育休闲、餐 饮配套服务为一体、极具活力的开放性城市街 区。（图5）
（三）规划现代城市空间形态——营造双 尺度城市
作为城市北入口门户区域，规划注重人们
在城市主要活动场所、城市通道对于规划地块的 城市印象，通过淮海北路、淮河路布置文化艺 术中心、体育中心、商贸金融设施，展示城市 的宏大气魄，同时也重视城市居民对本规划地块 内部的空间感受，通过设置人体尺度的城市游憩 功能带，体现城市的人文关怀，从尺度、向度 来营造具有生命力的有机城市。（图6，图7）
六、绿地系统规划
规划地块绿地形成“一环、两轴、两核、
多节点”绿地系统。一环为规划地块沿淮海北路、 淮河路、承德路、长江路形成的绿环；两轴为沿 银川路、九江路两侧城市游憩功能带所形成的绿 轴。两核为绿化面积较大、植被丰富的淮阴区政 府和体育中心地块；多节点为各个重点区域内的 绿化广场、公共绿地等。（图8）
规划地块绿地系统体现了城市公共绿地的均
26规划设计
好性，并结合周边公共设施赋予其一定的功能， 能够增加公共绿地的使用频率，提升城市活力。
七、交通系统规划
本次规划道路系统在《淮安市淮阴区中心
城区控规》规划路网基础上做适当调整。
车行交通系统分为主干路、次干路、支
路三级，主干路为规划地块周边的淮海北路、
淮河路、承德路和长江路；次干路为银川路、九
江路；其余城市道路为支路。规划地块内步行
交通主要为文化艺术中心——体育中心斜向步
行空间和片区内十字形游憩功能步行空间，将
规划地块内各个景观节点串连，极大提升了规
划地块的活力。规划地块内停车设施设置遵循 “地下停车为主，地面停车为辅”的原则，规划
结合大型公共设施设置.. 5处地面公共停车场。 （图9）
八、分期实施
根据项目委托方提供的项目建设次序，规
划将规划地块开发分为三个阶段，即启动期、拓
展期、完善期。（图10）
（一）启动期
以淮阴区文化艺术中心、体育中心、九江
路以北商贸金融设施的建设为契机，增加城市公
共活动场所，提升城市活力，提高中心城区环
境品质，形成具备一定文化品味的文化、体育
休闲活动区，为规划片区建设提供城市触媒。
同时，文化艺术中心、体育中心等核心地标建
筑的建设将会形成连续的淮海北路景观界面，迅
速提升城市形象。
（二）拓展期
以银川路、九江路为生长轴线，开发周边
用地，淮海北路东侧用地以商务办公、休闲娱
乐、酒店式公寓等项目为主，银川路东侧用地
以居住项目为主。此时政府可从土地增值中得到
补偿与回报，保证城市的可持续发展。
（三）完善期
对九江路南侧、承德路西侧地块进行更新
与开发，主要是居住和行政办公项目。前期建
设形成的功能完善、景观优美的淮阴行政、文
化、体育中心将提升规划片区周边地价，随着
规划片区的建设完成，将会产生链式效应，淮
阴中心城区会以更快的速度发展。
九、结语
行政中心地区的规划设计不能局限于固有空
间组织模式中，应在充分理解城市的基础上，
采用宏观的视角，打破固有的规划范围界线，
分析更大区域空间内对于行政中心地区的要求，
寻找最符合地域特色的空间构成方式；同时，
行政中心的规划设计不可盲目高标准建设，应根
据实际需要分配土地资源，提倡行政办公采用合
建的方式，集约化使用土地，并充分利用行政
中心等大型城市公共设施的建设导向作用，借助
市场的推动力，形成城市建设的良性循环。
【作者简介】
陈翀，男，江苏省城市规划设计研究院
朱春阳，淮安市规划局
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