管罚分离的依据

01生产安全“监管”和“执法”分离的实质

近年来，为打破生产安全执法既是“裁判员”又是“运动员”的格局，各地应急管理部门（原安监部门）积极探索“执法”与“监管”相分离的工作模式。即在应急管理部门内部实行职能分工，监管业务股室具体负责日常监督检查，生产安全执法大队则以应急管理部门的名义办理行政处罚案件，实行“管罚分离”。那么，这种“管罚分离”的实质是什么呢？我们可以对生产安全执法权的内涵进行分析，从中得到答案。

生产安全执法权的内涵：

依据安法第六十二条及相应法律释义可知，生产安全执法权的内涵包括三个方面。

1.现场调查取证权：进入生产经营单位进行现场检查、调阅相关内业资料、询问有关人员相关情况。

2.现场处理权：责令当场纠正或限期整改；责令排除事故隐患；责令采取紧急避险措施权；对检查中发现的违法行为，依法做出行政处罚的决定。

3.采取查封或扣押行政强制措施权

综上可见，检查权、处罚权，都是生产安全执法权中的部分职权。 因此，这种“局队合一”模式下的“管罚分离”，本质上是行政检查权与行政处罚权在应急管理部门内部的分离，即“查罚分离”。

02局队合一模式下，“查罚分离”的优势和不足

局队合一模式下，检查权与处罚权分离，将两者分别赋予不同的处室，有三个优势。

有利于减少重复执法，提升执法效率。实际工作中，监管业务股室的检查与执法大队的检查从政府部门层面看，二者的发起科室有所不同，但在企业角度，二者都代表着执法部门，都具有公信力。查罚分离后，有利于减少重复执法，减轻企业负担；有利于厘清职责，减少处室之间的推诿扯皮，提升执法检查效率。

有利于行政处罚案件的规范办理。生产安全领域的行政处罚案，从立案到结案，涉及案审评议、听证、集体讨论等法定程序，而无论是笔录询问还是形成完整证据链，都要求办案人员具备过硬执法素质。尤其是生产安全责任事故类的行政处罚，对生产经营单位的罚款以20万人民币起罚，且生产经营单位可能因事故被列入“失信黑名单”，办案人员面临行政诉讼的风险相对较大，故，由执法大队独立行使处罚权，有利于执法办案人员钻研业务，提升办案效率和案件准确性，防止办错案。同理，由业务股室独立行使检查权，也有利于提升检查效率和检查针对性，防止乱检查。

有利于公正廉洁执法，防止权力寻租。监管业务股室在检查中发现存在违法行为的，固定证据后，移交给执法大队，再由执法大队调查核实取证后，作出是否立案决定。“检查权”与“处罚权”分离后，职能部门与执法大队之间实际上形成一种相互“制约平衡的监督关系”。避免过去“检查权”与“处罚权”归于一个部门时，执法人员可能因收受贿赂或是因个人私利恩怨等原因，造成“选择性执法”，

该罚不罚，不该罚乱罚。

局队合一模式下“查罚分离”的不足

实际中，在应急管理部门层面，监管业务股室负责日常检查，执法队伍负责行政处罚，看似检查与处罚分离了，但因执法队伍是应急管理部门的内设机构，执法大队长可能同时担任应急管理部门的分管领导，实质上仍只是“相对分离”，“检查权”“处罚权”依然属于同一部门，依然可能引起权力寻租现象。此外，业务股室负责执法检查，对一些能适用简易程序进行处罚的生产安全违法行为，如果仍需要移交执法队伍，则在一定程度上影响了执法办案的效率。