维普资讯 http://www.cqvip.com 第３期 ２００２年９月２５日 湖南广播电视大学学报 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｕｎａｎＲａｄｉｏ＆ＴＶＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｎｏ．３ Ｓｅｐ．２５．２００２ 对政府采购制度的经济学思考 Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｔｈｉｎｋｉｎｇ ｏｎ ｔｈｅ Ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｐｕｒｃｈａｓｅ 杨志英 ＹＡＮＧ Ｚｈｉ——ｙｉｎｇ 内容摘要：政府采购是财政体制改革的重要举措。实行政府采购不是简单的利益再调整，也不是供给制，更不是控购。 政府采购的作用是细化预算，节约支出，提高资金使用效率，抑制采购中的腐败现象等。我国的政府采购在试点中暴露出诸多 问题，因而完善我国政府采购制度显得意义重大。 关键词：政府采购制度救济制度建议政策 中图分类号：Ｆ２０文献标识码：Ａ文章编号：１００９—５２５１【２００２）０３—００６—０２ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｒｃｈａｓｅ ｉｓ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｍｏｖｅ ｔｏ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｓｙｓｔｅｍ．Ｃａｒｒｙｉｎｇ ｏｕｔ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｒｃｈａｓｅ ｉｓ ｒｉｏｔ ｓｉｍｐｌｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｒｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ，ｎｏｔ ｔｈｅ ｓｕｐｐｌｙ ｓｙｓｔｅｍ，ｌ＇ｆｌＯｒａ ｎｏｔ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒｏｌｌｅｄ ｐｕｒｃｈａｓｅ，Ｔｈｅ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｒｃｈ￣ｅ ｉｓ ｔｏ ｄｉｖｉｄｅ ｔｈｅ ｂｕｄｇｅｔ ｃａｒｅｆｕｌｌｙ， ｔｏ ｐｒａｃｔｉｓｅ ｔｈｒｉｆｔｉｇ ｔｈｅ ｐａｙｏｕｔ．ｔｎｏ ｉｍｐｍｖｅ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｆｕｎｄ ｕｓｉｇ，ａｎｄ ｎｔｏ ｏｎｔｒｃｏｌ ｔｈｅ ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ ｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎ ｉｎ ｐｕｒｃｈａｓｉｎｇ．Ｏｕｒ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｌ ｐｕｒ— ｃｈａｓｅ ｅｘｐｏｓｅｓ ｍａｎｙ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ ｅｘｐｅｒｉｍｅｎｔａｌ ｕｎｉｔ，ｓｏ ｉｔ ｓｅａｍｓ ｔｏ ｂｅ ｖｅｒｙ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ ｔｏ ｐｅｒｆｅｃｔ ｏｕｒ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｒｃｈａｓｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｕｒｃｈａｓｅ Ｔｈｅ ｓｕｃｃｏｒ ｓ￣ｔｍ Ｓｕｇｇｅｓｔｉｅｏｎ Ｐｏｌｉｃｙ 作者简介：杨志英（１９６７￣ 一），男，・ｇ．￣ｆ－播电视大学讲师。湖南怀化４１８０００ 、问题的提出 支出管理下伸到经费使用过程，使各单位分散的采购活动按 照法定的程序和统一的方式，在公开、公平、公正的原则下， 随着社会主义市场经济目标的确立，我国的财政体制也 相应推出了一系列改革措施。政府采购就是财政体制改革 通过市场公开竞争方式实现，弥补了长期以来财政经费使用 的一项重要举措。在政府对社会商品和劳务需求不断扩大 过程缺乏管理手段的缺陷，使管钱和管物相结合，完善了支 的趋势下，政府采购占社会总采购量的比重不断上升。据统 计，目前西方发达国家政府采购占ＧＮＰ的比重为１０％一 出管理制度。 ２、有利于强化政府宏观经济调控职能 政府采购制度使宏观调控手段得以延伸。首先，统一的 ２０％。在国际上，政府采购制度也是一种非关贸易税壁垒， 起着保护本国民族产业的重要作用。从１９９６年开始，我国 政府采购，可以贯彻政府在结构调整方面的目标，实质上就 先后在上海、深圳等地率先实施这项制度，收到了一定的成 是使政府资金使用体现政府意图。当政府的采购计划、采购 效。但就全国而言，目前尚处在探索阶段，在实践中暴露出 频率、采购品种和采购数量等信息传递给市场之后，企业就 可以根据市场需求调整产品结构和产业结构，以提高市场竞 争力。其次，政府采购属于一种市场规则，政府可根据宏观 经济运行态势，在有效的弹性区内合理、科学地调整政府采 诸多问题，如政府采购行为欠规范，政府采购制度尚待完善， 操作无章可循等。因而在当前形式下，如何采取有效措施， 完善政府采购制度，从而更好地发挥财政宏观调控的职能， 是一个亟待研究的现实问题。 二、政府采购制度在市场经济中的积极作用 购策略。当经济过冷，需求不足时，政府加大采购力度，加快 采购频率，就可以在一定程度上拉动内需，推动经济增长；反 政府采购制度经过世界各国的实践表明，它对管好用好 之，当经济过热，出现通货膨胀时，政府可缩减购买、推迟购 财政性资金是十分有效的 买、甚至暂时不购买，来控制需求，抑制通货膨胀，促使经济 １、对完善和强化支出管理有重大作用 回落到正常增长水平。在当前我国国内消费需求疲软的情 长期以来，财政支出管理主要依靠支出预算分配和决算 况下，推进政府采购显得尤为重要。 来管理，支出预算分配后的管理，缺乏必要的手段，除了财务 ３、促进财政资金节约，利于提高使用效益 大检查外，几乎没有其他手段。实行政府采购制度，将财政 国际公认实行政府采购制度，比不实行政府采购制度， 资金供给与各预算单位使用资金紧密结合起来，就使财政的 可以节约财政资金１０％左右，我国各地近几年试点的结果， ６ 维普资讯 http://www.cqvip.com 湖南广播电视大学学报 也证明其节约财政资金的作用是巨大的。财政部公共支出 （市、自治区）、３７３个地市（县）的财政行财系统，实施政府采 购试点以来，其节约财政资金２．７亿元，平均节约率达ｌ３． ５％。政府采购制度相对节省财政资金的原因在于：实行政 府采购制度后，从原来一家一户零散的自由采购，转变为相 对集中采购，所以使政府这个最大买主在市场上充分发挥规 模购买优势，通过各供货商的相互竞争，优中选优，达到节省 支出，降低购买成本的目的。更重要的是通过集中购买，利 ２００２年第３期（总第１ｌ期） 效手段。推行政府采购制度，把各项采购活动置于一个公 采购活动中的各种腐败现象，杜绝幕后交易、暗箱操作，创造 公平竞争的交易，避免人为因素影响资源配置效率，从而实 现社会资源的优化配置，为经济发展注入新的活力。总之， 政府采购能够推动市场走向规范化、制度化的轨道，从而巩 固市场经济体制基础，促进国民经济持续快速健康发展。 三、我国政府采购实践中存在的突出问题 由于我国的政府采购正处于探索阶段，在实践中难免暴 司的典型调查表明：从１９９６年至１９９８年ｌ１月份，仅２３个省 开、公正、公平、透明的环境中运作，可以从源头上抑制公共 用市场竞争作用，使各用户获得高质量的物品和优良的服 露出一些问题，主要表现如下： 务。 ｌ、政府采购管理体制不完善 ４、有利于促进民族经济的发展 随着国际经济一体化的不断发展，原来仅限于封闭在国 内的政府采购市场，也必须逐步走向对外开放，特别是世界 是许多试点地区财政部门既承担管理职能又承担采 购操作。造成管理者与操作者集于一身，存在既是裁判员又 一是运动员的弊端。在采购操作体制安排上，如果没有一定的 贸易组织的《政府采购协议》生效后，将以前关贸总协定的一 分散性，事无巨细，什么都集中起来，不仅不可能，也不合理， 些基本原则，如最惠国待遇、国民待遇和透明度原则等，都延 有些商品的消费需要尊重个性的，采购集中就有一定困难。 伸到政府采购领域，意味着各国政府采购市场的对外开放。 二是整个采购过程缺乏有效的监督。为了防止政府采 此后，各地区经济组织和国际贸易组织，也相继在对外贸易 购过程中的“暗箱操作”和腐败现象，加强政府采购的事前、 政策中规定了政府采购准入条款。我国政府于１９９６年，向 事中、事后监督是很有必要的。 亚太经济合作组织提交的单边行动计划中，也已明确最迟于 ２０２０年与亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。 我国已加入ＷＴＯ，签署《政府采购协议》是迟早的事。因此， 建立我国政府采购制度，保护我国国家利益已是时不我待。 三是救济制度存在空白，产生纠纷不好解决。从试点来 看，目前尚缺乏及时有效的争端解决机制，不能迅速地处理 政府采购各方之间的纠纷。完善而有效的救济是政府采购 制度健康运行的重要保障。在政府采购过程中，招标人和投 标人、采购单位和供应商可能会对某些程序和运作过程产生 在公共采购市场对外开放后，如何保护我国民族经济利益， 成为一个十分重要的问题。我们应该在吸收各国经验的基 疑义或争议，这时应当允许就不当的采购行为向政府采购的 础上，尽快建立完善的政府采购制度及一套配套制度，把各 主管机构提出质疑。 项可以用来保护民族经济的政策用足，以充分发挥政府采购 制度保护国家利益、促进民族经济发展的作用。 ５、政府采购能为规范经济秩序提供制度保障 ２、政府采购的规模小，范围窄 根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为ＧＤＰ 的１０％以上，或为财政支出的３０％左右。按前一个口径计 算，我国政府采购规模应在８０００亿元以上，按后一个口径计 政府采购遵循充分竞争和公开、公平、公正的原则，本身 就是对市场的一种规范。政府采购是阳光下的交易，这种交 算，也应在４０００亿元左右。这里需要说明的是，在我国按上 易方式必将为其他经济成员所效仿，为探索中的各类企业走 述两个口径计算出来的采购规模差距是较大的，主要原因是 向市场提供了现成的模式，从而为规范市场经济秩序提供了 我国政府收支不等于财政预算收支，随着费改税以及部门预 块“样板田”。具体地说，可以从以下三个方面来整顿和规 算改革的逐步推进，这个差距应当是逐步缩小的。与上述测 一范市场经济秩序：一是有助于解决假冒伪劣的问题。政府采 购不同于私人采购，私人采购追求的目标是价廉物美，政府 采购追求的目标是物有所值，也就是承担社会责任后的价廉 算数据相比，目前我国政府采购的规模显然偏小，１９９９年我 国地方政府的采购规模约为１ １０亿元左右，中央尚不足２０亿 元，占全国财政支出的比重为１％。政府采购的范围也仅涉 物美。假冒伪劣商品都会被拒之门外，从而剥夺其市场，铲 及有限的几个品目。这种局面说明了我国实施政府采购工 除其藏身之地，达到保护名牌产品、保护优势企业的目的。 作仅仅是初步的，大量的采购行为还得不到规范。特别是中 二是可以规范结算秩序。市场经济是法制经济，更是信用经 央国家机关的政府采购工作明显落后于地方，地方规范的政 济，但是目前我国企业面临严重的信用危机。政府采购可以 府采购支出规模占财政支出的比重为】．２２％，中央大约只有 直接规范公共采购市场，如不安排超标准的采购项目，不采 ０．５％。 购没有资金来源的项目等规定，可以有效地规范公共采购市 场，防止产生新的三角债，从而引导企业重塑信用形象，增进 ３、自觉运用政府采购来贯彻国家经济政策以及 对经济运行的反周期调节，在实践中基本没有体现 商业交流。三是政府采购是反腐倡廉和整顿经济秩序的有 政府采购是国家实施宏观经济调控的手段之一。是国 ７ 维普资讯 http://www.cqvip.com 杨志英 对政府采购制度的经济学思考 家执行产业政策的有力措施。但在实践中，各地政府采购部 的不良情况，就必须从优化公共性国有资产结构出发，把评 门由于对国家产业政策不了解或执行不力等因素，政府采购 各行其事，有些采购甚至严重违背国家产业政策。 ４、政府采购的法制化水平不高，缺乏完整有效 的采购程序规范和法律规章的约束 估各项新的购买申请的合理性和必要性，同原有的公共性国 有资产存量和分布状况结合起来考虑。对一些技术含量高 的资产购置项目的评审，要注意技术的必要超前性和技术的 适用性，既不可以为节省资金而不考虑技术进步速度，导致 规范政府采购行为，依法进行政府采购活动的前提是有 所购资产技术定位过低，在使用期内因技术进步而很快被淘 法可依。目前规范政府采购行为的主要是国务院有关部委 汰；又不能盲目追求高技术、造成技术多余的浪费。 发布的行政规章或行政命令，效力层次较低，与法律不可同 日而语。 四、完善我国政府采购制度的政策建议 ３、完善政府采购法律体系 尽快制定和出台我国《政府采购法》，是建立和完善我国 政府采购制度的重要一环。在《政府采购法》中应明确政府 采购的主体，目标和原则，组织模式，管理机构，采购方法，采 市场经济的效率不是来自于集贸市场的“自由”和交易 场所的“繁华”，而是来自于制度，来自于有效的“竞赛规则”， 这就是建立健全政府采购制度的意义所在。笔者认为当前 我国政府采购制度建设应包括以下内容： ｌ、建立健全政府采购组织机构 一购内容，中介机构，保证金制度，救济制度，监督机制等内容。 要提供足够的适合各种采购情况的一揽子采购方法和程序， 通过法律规范政府采购的运作。 ４、建立统一的政府采购信息管理系统 是成立政府采购的监督机构。由工商、纪检、审计等 政府采购的工作效率在很大程度上，依赖于采购手段是 否先进和能否掌握足够信息以形成充分竞争。目前，使用单 统一以形成批量的矛盾比较突出，由于没有统一的政府采购 信息管理系统，政府采购机构难以掌握足够信息，在采购中 有关部门组成政府采购委员会，负责制定和解释政府采购政 的正确执行。二是成立以财政部门为主的政府采购执行机 构。主要负责制定本级政府年度采购预算，拨付所需款项； 策、法律和管理办法，协调政府采购工作，监督政府采购制度 位提出的采购物品多样性与政府采购希望的品牌、规格相对 收集、发布和统计政府采购信息，参与供应商资格的审查和 没有足够的选择余地，不能形成充分的竞争，在价格、质量、 批准等。三是成立政府采购的仲裁机构。按照国际惯例，政 服务等方面都难以达到最佳效果。因此，应在适当时候，逐 府采购过程中发生的纠纷可依托地方法院或国内、涉外仲裁 步建立更为广泛的供应商信息网、商品信息网，实现信息资 部门来解决，尤其是招标投标和履约中的疑义或有关争议问 源共享，并逐步扩大到全国，形成统一的政府采购信息管理 系统，以最大限度地节约人力和财力，缩短采购周期，加快采 ２、采购计划编制要同国家预算编制以及国有公 购速度，并从根本上提高采购效率和采购质量，同时也有利 共性资产管理结合起来 于全国政府采购统一大市场的形成。 实行政府采购制度后，虽然政府采购的商品和劳务范围 ５、努力提高采购人员素质 题。 以及采购方式方法等，都有相应规定，并且这些规定对购买 采购人员自身素质的高低将直接影响政府采购的质量。 者都具有强制性，但在各个用户正式申请采购之前，对政府 政府采购工作人员要有跨行跨业的能力，不仅要知物、知市、 采购管理者来说，用户什么时候买和买多少是无从把握的， 知法，还要知人。这不是某一所学校、某一个专业学几年就 为了做到年初就心中有数，就要编制采购计划，或者编制采 能培养出来的，而是要从学校中来，在实践中探索，再培训， 购预算。这样，既可以在年度开始前，就摸清各个用户需要， 同时也起到向社会展示政府采购意向，指导厂商生产经营， 贯彻政府政策意图的作用，使单位预算符合国家预算要求。 同时，为使国家有限财力发挥最大作用，做到用有限财 力办尽可能多的事，就必须使采购计划编制同国有公共性资 产管理结合起来。为了防止重复购买、重复建设等浪费资金 再实践，通过反复的学习和实践，方能造就出比商家更精明 的政府采购队伍。 参考文献： ①何振一等．构造有中国特色的市场经济财政体系［Ｍ］ 江苏人民出版社出版．１９９９． ８
