高等教育大众化过程中我国财政性教育经费投资的结构分析_李乐夫

我国财政性教育经费投资的结构分析

李乐夫󰀁文󰀁雯

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2

(1.清华大学󰀁经济管理学院,北京󰀁100084;2.清华大学󰀁教育研究所,北京󰀁100084)

摘󰀁要:本文以1999年扩招以来中央预算内财政支出和地方预算内财政支出为研究对象,采用1998年和2003年中央部属院校和地方所属普通高等学校预算内生均经费作为主要指标进行实证研究,以此来分析中央和地方两级政府投入的变化特点,并得出结论:中央投入在扩招过程中相对集中,从而强化了高层次地区的优势,而地方投入的基础性作用增强,有效地对中低水平地区予以支持,最终使地区间高等教育经费差距有所缩减。

关键词:财政投入;结构变化;扩招

中图分类号:G40-054󰀁󰀁文献标识码:A󰀁󰀁文章编号:1001-4519(2006)05-0035-07

为适应新时期经济建设和社会发展,大众化成为了我国高等教育发展的必然选择。而在最近几年,普遍出现了高校毕业生就业困难、地区间教育差距拉大等问题。应该说,在大众化过程中高等教育各方面的结构变化直接关系到其能否适应市场经济建设,满足日益多样化的社会需求。而在教育经济领域内,高等教育投资结构正是研究地区间高等教育差异的突破点之一,也是研究教育领域效率与公平的基础性问题。从我国高等教育的实际情况看,各级政府仍然是高等教育的投资主体,因此本文以中央部属院校与地方所属院校的投资结构变化为研究对象,分析高等教育大众化过程中的财政投入结构变动。

近年来大规模扩招使得我国原有以计划经济体制为基础的传统高等教育格局发生了深刻变化,学界对于这一段时期内高教结构变动的研究也从原来的简单定性分析逐步转向深层次的数据发掘和多元化的方向,但是这种趋势在投资结构上的研究和关注较少,而主要集中在国家财政投入与高校、社会、个人等不同投资主体的关系探讨上,论证多投资主体在理论上的可行性等问题。此类研究多属于󰀁应然󰀁式的理论研究。实际上公共财政对于高等教育的投资主体地位从未动摇过,较早的论述有闵维方运用1993-1996年普通高等学校教育经费收入情况,得出󰀁当前教育财政的预算内拨款是高等教育经费的最主要的来源,并且这一数字一直处于增长之中󰀁①。在持续六年扩招后的2004年,高等教育领域的私人投资所占份额虽有所增加,但我国财政对教育的投入力度是不容置疑的,《面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出:󰀁各级财政要认真落实已出台的筹措教育经费的各项法律规定和政策,特别是要保证做到《教育法》规定的教育经费的󰀁三个增长󰀁

②

󰀁󰀁逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例,努力实现

收稿日期:2006-06-19

作者简介:李乐夫,吉林长春人,清华大学经济管理学院博士生,研究方向为社会主义理论和实践、转型经济;文

雯,湖北武汉人,清华大学教育研究所硕士,研究方向为教育政策.

①闵维方.高等教育运行机制研究[M].北京:人民教育出版社,2002.

②三个增长是指各级政府教育财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长,在校学生人均教育经费逐步增长,教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

4%的目标󰀁以及󰀁逐步提高中央本级和省级财政支出中教育经费支出所占的比例󰀁①。现实中公共财政仍然占主要份额,对于公共财政投资结构的分析较之投资的多元化问题在1999年以来的大众化中更加有的放矢。只有从占主体地位的公共财政支出的角度进行分析,掌握其内部变化的特点和规律才能较好地描述大众化阶段我国高等教育投资变化的主流,从本质上分析其内部的系统关系和形成机理。正如《经济日报》所言,󰀁国家财政目前仍作为高等教育的主要投入渠道,通过完善财政教育政策,调整财政支出结构,对于转换高等教育发展模式,解决高等教育发展中的问题,具有极其重要的作用󰀁②。

本文选取了公共财政教育投资中的两个主要部分,即中央普通高等学校预算内生均投资(简称中央投资)和地方普通高等学校的预算内生均投资(简称地方投资)作为研究对象。目前已有的研究主要用各地的高等教育经费投入作为表征不同地区教育投入和质量的指标,并以此衡量我国高等教育的地区性差异,如朱晓刚提出󰀁高校分布的地区不平衡,特别是中央所属高校的地区不平衡,直接导致高等教育经费

③投入的不平衡󰀁。郭华星、田汉族④认为条块分割的高等学校办学体制造成我国高等教育区域结构失

衡,提出在东部应引导地方办学,西部地区国家应给予重点扶持。胡建华⑤也认为从普通高校生均教育经费支出(包括事业费、基建费等)看,地区之间的差异较为突出,且自90年代初以来呈逐渐扩大趋势。

本研究以定量化的实证分析为主,运用聚类分析和线性回归的实证方式,选取扩招前的1998年和大

⑥众化初期2003年的截面数据作为研究对象,数据来源于《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年

鉴》⑦中1998年和2003年󰀁分地区普通高等学校生均预算内教育经费支出󰀁、󰀁分地区中央部门普通高等学校生均预算内教育经费支出󰀁和󰀁分地区地方普通高等学校生均预算内教育经费支出󰀁三项数据。应用SAS9.1软件,聚类分析采用欧式距离离差平方和(ward)法,线性回归采用普遍的最小二乘法(OLS),其

⑧具体数理过程、统计意义与程序编写参见《多元数据分析(英文版)AnalyzingMultivariateData》和《统⑨计分析方法󰀁󰀁󰀁SAS实例精选》。

首先对1998年我国31个地区以中央普通高等学校预算内生均投资和地方普通高等学校预算内生均投资两列变量进行聚类分析。得到图1。聚类图1把我国1998年的教育财政投入结构归纳为三个层次。第一个层次是高等教育投资高水平层次,最高的是北京、广东、上海,它们显著高于其他地区,被单独分类,其他在前十名的有天津、山东、浙江、江苏和海南。在这个层次中的各省市在中央投资和地方投资上比较均衡,且多数地区中央投资略高,例如浙江省的中央投资位列第5,而地方投资位列13名。第二个层次为中等水平层次。其中安徽、新疆、甘肃、江西、湖北、湖南、四川情况相似,都侧重中央投资,其排名一般在15名左右,而地方投资排名明显靠后,一般都在25名左右。河北等六地区两级投资水平相当;第三个层次的特点与第二个层次侧重于中央投资的特点恰好相反,山西等10个省市都侧重于地方投资,其中西藏地区生均投资全国最高,而和青海、贵州一样中央投资为零。需要说明的是,本文中所说的󰀁有所侧重󰀁均指各省市的生均经费排名,即中央和地方生均经费的高低比较,而非绝对数值上的高低。如果从绝对值上而言,除去极个别省市外,中央投资都高于地方投资。

①邓晓春.21世纪初中国高等教育发展战略和布局结构的研究(下)[J].辽宁高等教育研究,1999,(5):2-5.

②满海峰.中国高教财政支出结构需要调整[N].经济日报,2005-06-20.

③朱晓刚.我国高等教育发展差距的现状分析[J].辽宁教育研究,2005,(6):6-10.

④郭华星,田汉族.我国高等教育结构存在的问题及对策[J].理工高教研究,2005,(3):2-6.⑤胡建华.中国高等教育大众化过程特点探析[J].高等教育研究,2002,(2):6-10.

⑥中华人民共和国国家教育委员会计划建设司.中国教育统计年鉴[Z].北京:人民教育出版社,1994-2004.

⑦国家教育委员会财务司,国家统计局社会与科技统计司.中国教育经费统计年鉴[Z].北京:中国统计出版社,1996-2004.

⑧JamesM.Lattin,J.DouglasCarrol,PaulE.Green,AnalyzingMultivariateData[M].北京:机械工业出版社,2003.

⑨曲庆云等.统计分析方法󰀁󰀁󰀁SAS实例分析精选[M].北京:清华大学出版社,2004.

1998年两级财政的结构有如下的特点。首先从宏观角度看,高等教育的投资差距既不同于有些学者认为的那样存在着绝对的地区间不均衡,即中央投资高的地区,地方投资也高,中央投资低的地区,地方投资也低;也不是一般理想预期中的存在着互补性。综合来看,两种情况在不同地区均有体现。其次中央投资高与地方投资高的地区主要集中在高等教育投资的中、高水平地区,而高等教育投资的低水平地区则以侧重地方投资的地区为主。

以同样的方法对2003年的数据进行聚类,得到图2。在2003年,高水平层次增加了浙江和安徽,两地的中央投资排名分列第1和第2,而地方投资却是第7名和20名。可见其之所以能升入高水平地区完全是中央投资所起的作用。在中等水平层次中所包含的天津等15个省市,多数地区侧重中央投资。与1998年不同,地方投资的作用已初步显现,如发展水平较高的天津地方投资位列第8,而中央位列第5。在低水平层次中,包括山西等11个省市,他们全部是中央投资为零的地区。

对比1998年和2003年的聚类情况,不难发现其最大共性在于,侧重中央投资的省市多数属于教育投资高水平地区,而侧重地方投资则属于投资中低水平的可能性较大。不同的是,在2003年地方投资的作用凸现,在高、中、低水平地区中都不乏地方投资高于中央的省市。而更为重要的是地方投资水平的提高直接缩小了地区间的差距。得出这点结论是依据聚类图中各分支线段的长度,它们代表了各个聚类群之间的欧式距离,其整体变短说明不同地区间的层次内部以及不同层次间的差距进一步减小,经费分布总体上有趋向均衡的趋势。图3为图1与图2的叠加,其中前三名和后三名都没有发生变化,而在虚线部分,即2003年的聚类结果中,其每个分支明显较1998年的实线部分更短。其细致对比情况如表1。

从中可以看到中央部属高校的投资变动和地方院校的投资变动趋势存在一定的差异,二者的相关性也明显下降。在1998年中央生均投资和地方生均投资双强或者双弱的地区较多,形成了地区间高等教育水平的差异,而经过大众化的结构变动,这种差距有了减小的趋势。中央部属高校投资在多数地区的锐减与在少数地区激增并存,如由于高等学校隶属关系的变化,河南、新疆等地曾经隶属与中央各部委的高校划归给地方,使得这些地区在中央生均经费上为零,并且全部滑落到低水平地区;而在另外一些地区,如安徽、江苏中央生均经费明显增加,使其步入高水平地区;地方高校投资的变动以在大部分地区的

稳步增长为主。可以说,中央经费在大众化过程中经历了一个聚集的过程,这种聚集突出了发展水平较高地区的优势作用;地方经费经历了一个全面铺开,但程度上有待深入的普及过程,这种普及保证了发展水平较低的地区的经费基础。

为了进一步说明中央部属高校生均经费和地方所属高校生均经费对于全国生均经费的影响,我们建立了线性模型分别刻画在1998年和2003年31个地区中的情况。以1998年的全国31个地区的生均经费作为被解释变量,设其为Y1998,以中央高校生均经费和地方高校生均经费作为被解释变量,分别设其为A1998和B1998,经过计算可得到如下模型:

Y1998=1455.82+0.36󰀁A1998+0.46󰀁B1998+󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁

󰀁5.99󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁6.80󰀁󰀁󰀂󰀂系数T值<.0001

<.0001󰀁󰀁系数T值显著性检验

R2=0.7398󰀁󰀁F=39.80󰀁󰀁Pr>F:<.0001󰀁󰀁DW=1.951

对于2003年的情况予以同样的假设和模型,各个变量名称从1998变为2003,计算得到:Y2004=727.69+0.102󰀁A2003+0.88󰀁B2003+󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁

2

󰀁4.76󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁26.67󰀁󰀁󰀂󰀂系数T值<.0001

<.0001

󰀁󰀁系数T值显著性检验

R=0.9951󰀁󰀁F=389.19󰀁󰀁Pr>F:<.0001󰀁󰀁DW=1.544

两个模型的拟和程度与多重共线性检验均符合标准,各系数的T值显著性检验均非常显著,模型整体检验也很显著。从两个模型共性的角度出发,我们可以得出如下结论:中央生均经费和地方生均经费对于总的生均经费影响都是显著的,并且可以解释绝大部分生均经费的变动,说明公共财政教育投资的主体作用,但显著的程度却不相同。从其弹性系数来看,地方经费的弹性系数均大于中央经费的弹性系数,这说明在过去的年份中地方生均经费的拉动作用较之中央投资更加明显。同时这也说明,无论在1998年还是2003年地方生均经费的投入较之中央生均经费而言都起到了重要的基础作用,其所占的份额大,对于总体生均经费水平的影响大。

而从两个模型的差异性出发,可以发现中央高校生均经费和地方高校生均经费对于总生均经费的拉动差距扩大明显,地方财政投入的影响在招生数基本稳定的2003年变得更强。1998年某地区的中央生均经费比另一地区高于1元,则其全国生均经费高出0.36元,而地方生均经费高出1元,则全国生均经费高出0.46元。在大众化过程中,为了更好地适应地方经济发展,中央部属院校在部分省份大规模划归地方,以鼓励各地针对当地特色自主办学,所以到2003年,某地区的中央高校生均经费比另一地区高于1元,则其总生均经费只高出了0.102元,比原来的0.225元减少了一半以上,而地方生均经费高出1元,则可以使得全国生均经费高出0.88元,说明地方经费所占的比重已经相当之大,几乎可以和全国生均经费同步变动,而中央投资所占份额逐渐减小,对于总体生均经费的影响也逐渐减弱。

由以上的聚类分析和回归分析,我们可以看出地方投资促使某些落后地区教育经费提升的幅度较大,起到了重要的基础性作用;而中央投资在全局上呈现出明显的集中趋势,主要对于发展水平较高的地区确立优势地位起到了关键性的作用。这两种不同的变化使得大众化过程中各地的生均教育经费稳步上升,同时地区间的预算财政经费差异缩小。需要指出的是预算内生均经费并不等于最终的生均经费,但是基本上可以和最终的生均经费保持一个固定的比例,如果以最终生均经费作为分析指标也可以得出类似的结论。

在现实中中央地方两级财政的变动缩小了地区间的差距,而在理论上这种变动的合理性决定了其所起到的正面作用。冯向东认为󰀁评价一个国家的高等教育结构是否合理,并不是根据系统结构本身的特征,而是根据系统发挥的功能,即它对社会需求满足的程度和推动社会发展作用的大小󰀁

①

。如果从中央

部属高校和地方高校的功能出发,以上分析的财政投入变动是和我们高等教育大众化的整体要求和进程相协调的,它是在市场经济在配置资源的优势作用下产生的,在一定程度上改变了过去计划经济体制下教育经费统一划拨、和现实经济发展联系不够紧密的特点。

在计划经济体制时期,由于产出水平较低、地方的经济实力有限,在高校自身建设、学生培养等问题上都普遍缺乏经验和资金支持,如果盲目铺开让地方自主办学,容易造成资源配置不当所导致的浪费和效率低下,所以必须由中央部属高校先行一步,进行探索和尝试,也必须有中央一级的投入才能在全国范围内调集各方面资源。这种方式在当时有利于在科技、经济水平有限的情况下集中优势,培养出我国最需要的关键学科的人才,从而保证社会经济的稳步发展。但随着我国经济水平逐年提高,在高等教育供给方面地方的人才、技术、资金等条件日趋成熟;更重要的是在需求方面,地方对人才的需求日趋多样化,尤其进入本世纪以来知识经济向新时期的人才提出了多元化要求,高等教育结构能否和产业结构的调整和升级、能否和地方经济发展的现实情况相符成为了其发挥作用大小的关键。此时完全依靠国家在高等教育上进行投资,很难适应这种需求,必须采取计划和市场相结合的方针,显示其有所侧重的功能。

地方投资的功能在于满足市场上普遍出现的多样化的需求。市场经济的特点之一就是信息和需求的复杂多变,任何一个行业的人力资本和知识、技术会在价格波动的作用下不断地收缩或扩张,作为高等教育部门如果和市场的供需结合不紧密就非常容易造成结构性的矛盾,导致󰀁有人没事干、有事没人干󰀁并存的现象出现。而我国幅员辽阔,中央政府要想全面掌握地方信息是存在一定难度的。地方政府兴办高校的优势在于其对本地情况的了解,以及对于市场信息的时刻掌握。它可以根据本地各个行业人才需求缺口进行高等教育投入,因地制宜地组织培养人才,甚至可以根据本地的人才优势组织调整相关产业,使得产业和人才相互配合,更加合理地配置高等教育资源。从已有的研究来看,强调办学特色,反对各类高等学校在大众化中󰀁无序、趋同、攀高󰀁是很多学者对于大众化中高校发展共同的观点。高等教育实现地方化正是突出特色的必然环节,正如潘懋元所指出的:󰀁当代经济发展的一个重要特点是经济发展的区域化。区域经济发展的一个必然结果是要建立一个与之相适应的区域性高等教育体系,故高等教育的地方化成为区域经济发展的必然趋势。󰀁②从投资结构的分析来看,这种趋势在现实中已有了体现,地方政府投入的基础性作用在多数地区的大众化过程中都得到了充分的发挥。

当然,地方政府的投资不能完全替代中央投资。目前我国地方高校的培养目标主要着眼于该地区内部资源配置情况,要求人才培养以及科研工作能够结合当地特色在相对短期内见到效果,直接作用于地方经济。而当代科技飞速发展,各类技术创新较之以前难度大大增加,需要数量更大、周期更长、承担风险更高的投资。尤其我国工业基础比较薄弱,现有的技术和国际水平相比存在一定差距。一般具有国家战略高度的重大课题和高级人才培养都需要较长的时间和较大规模的投资才能取得效果,这部分相对高端的需求虽然数量有限,但对于一个国家的发展而言却是至关重要的,在短期内还难以由地方政府的财政来担当。中

①冯向东.高等教育结构:博弈中的建构[J].高等教育研究,2005,(5):1-6.

②潘懋元.多学科观点的高等教育研究[J].高等教育研究,2002,(1):1-5.

央的投入仍然有重大的作用,而上文所实证的相对集中的过程正是这种作用得以发挥的前提。

当然这种变动仍有一定的负面影响,例如它可能使地方院校赶超中央部属高校更加困难,如有些学者提出的󰀁由政策所导致的公共财政高等教育经费投入的地区差距是导致区域高等教育发展不平衡的一个重要原因󰀁①。但是应该看到这种局部的差距在一定程度上而言是必要的,高等教育发展的活力源泉正在于适当差距的存在。另外,过于强调平均,让地方投资在追求短期目标的情况下所占份额太大,则容易在技术领域的发展中形成过去󰀁造船不如买船,买船不如租船󰀁的短视思路,这和我国经济发展的大局相悖,我国在近年多次强调加强自主创新能力也正说明了这一问题的重要性。通过前文的实证研究可以得出,我国的中央投资正在经历一个逐渐集中的过程,而只有这样的过程才能保证我国高等教育在数量相对较少的重大基础课题上有更加长远的眼光和充足的人力、财力投入,以便参与激烈的国际竞争,在科学技术上取得长足的发展。可以说这种结构变动也是符合其功能发挥的。

总之,中央投入的集中和其突出优势作用吻合,地方投入的普及提升和其基础作用吻合,这种结构变化说明了大众化过程中我国高等教育的公共财政投入结构正在逐步适应我国社会、经济发展,以及高等教育自身发展的需求。

AStructuralAnalysisofGovernmentEducationalInvestment

duringHigherEducationMassification

LILe-fu1󰀁WENWen2

(1.SchoolofEconomicsandManagement,TsinghuaUniversity,Beijing,100084;

2.InstituteofEducation,TsinghuaUniversity,Beijing,100084)

Abstract:Thisarticleexaminesthechangesincentralandprovincialpublicinvestmentinhighereducationinstitutions(HEIs)inChinain1998-2003.ThecomparisonismadebetweenperstudentpublicfundinginHEIsadministratedbytheMinistryofEducationandothercentralministriesandthatinHEIsadministratedbytheprovincialgovernments.Thismainfindingsare:sincehighereducationmassfiicationbeganin1999,investmentfromthecentralgovernmenthasbeenrelativelyconcentrated,ithasthereforeconsolidatedthecapacityoftheestablishedhighereducationcentres;investmentfromtheprovincialgovernmenthasbeenmorewidelydispersedamongregionswithlowtomediumlevelofhighereducationcapacity,thereforeithasreducedthegapsinpublicfundingamongregions.

Keywords:governmentinvestment;structuralchange;massification

(上接第28页)

EvaluationofResourceUseEfficiencyinChineseHigherEducationInstitutions

ZHANGMin󰀁TANGRen-wu

(SchoolofHumanities,LawsandEconomics,BeijingUniversityofPostandTelecommunication,Beijing,100876)

Abstract:Evaluationinstitutionalresourceuseefficiencyisimportantforimprovingcompetitionanddevelopmentamonghighereducationinstitutions(HEIs)inChina.Suchevaluationisalsoawaytounderstandandsolveresourceshortageandraiseresourceuseefficiency.Thisarticlediscussesthecon-ceptofresourceuseefficiencyinthecontextofbasicaimsandfunctionsofHEIs,andputforwardsasetofevaluationmethodwithindividualandcollectiveefficiencyindices.

Keywords:highereducationinstitutions;resourceuseefficiency;comprehensiveevaluation;thein-dexsystem

①朱晓刚.我国高等教育发展差距的现状分析[J].辽宁教育研究,2005,(6):6-10.