从江苏实践看环境责任审计_江苏省审计厅课题组

从江苏实践看环境责任审计

江苏省审计厅课题组

近几年，江苏正在探索以责任履行为主线的环境责任审计，对政府及相关部门、企业等环境责任主体应承担的环境责任履行情况进行审计。本文就环境责任审计的基础，环境责任审计的内涵及其实施路径进行探讨，并在剖析江苏环境责任审计创新实践的基础上，展望环境责任审计的未来发展。

环

境审计是政府环境管理和审计监督的一项内容。随着人们对经济

在此背景下，人们要求政府提供环保这一公共产品，即政府要承担管理和保护环境的责任，从公众利益角度出发对环境加以管理。由此，环境责任成为政府受托责任的一项重要内容。

审计因受托责任的产生而产生，因受托责任的发展而发展。正是受托责任在环境领域的拓展，受托环境责任审计成为国家审计的一项重要内容。

进行监督成为必然。

可持续发展的理论构成了环境责任审计的理论基础或依据，同时，环境责任审计也是贯彻落实可持续发展战略的重要措施。

发展与环境关系的认识深化，对环境保护的民主意识增强，公众对政府环境管理责任的要求也不断提高。环境审计正是顺应这一要求产生并不断发展的。对政府环境审计进行理论研究和实践探索，有着极其重要的意义。本文以受托责任和可持续发展理论为基础，提出环境责任审计及其实施路径，并立足江苏审计的实践，探索环境责任审计的未来发展。

3、国内外政府环境审计的发展

审计真正进入到环境保护与管理领域是在1972年联合国环境规划署(UNEP)发表《人类环境宣言》，呼吁公民、团体、企业和各级机关要承担环境责任之后，1992年最高审计机关国际组织(INTOSAI)成立了环境审计委员会，1995年最高审计机关国际组织在开罗召开第十五届大会，发表了以“环境审计”为主题的《开罗宣言》，由此，政府环境审计开始迅速发展。

以加拿大和美国为例。1995年，加拿大审计署下设一个环境与可持续发展专员办公室，审核政府各部门的可持续发展战略，将环境政策的落实情况、环境影响评价以及环境管理体系认证等作为环境审计的内容。2004年，美国审计总署正式更名为政府问责办公室，目

2、可持续发展理论

可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价。它要求人们不应采取耗竭资源、破坏生态和污染环境的方式来追求发展，目的在于寻求经济与环境之间的一种动态平衡。要实现可持续发展，需要对环境进行管理和保护，并由政府和企业履行相应的环境管理和保护的责任。在企业追逐利润最大化的本性下，仅仅依赖企业自觉性履行环境保护责任是不够的；同样，政府及其领导干部也因追逐政绩存在逆向选择问题。为此，审计机关对政府及企业履行环境管理和保护责任情况

环境责任审计的基础

1、受托责任理论

政府因社会公众的纳税和利益关系，负有保护公众利益的公共受托责任，且受托责任的内容、范围随着经济社会的发展不断深化和拓展。在自由主义思想的支配下，环境事务被认为是民众自己的私事，政府无权干预，政府受托责任主要是受托经济责任。随着人口增长和经济社会的发展，企业和少数利益集团为追求私利而滥用甚至破坏环境，影响了人类的生存和可持续发展。

Environmental Economy2011.0837理念前项目评估、政策分析等与责任相关的内容占其工作的85%，政策制定的合理性、环境政策的潜在影响评价成为政府环境审计关注的重点。

我国在环境审计方面的研究起步较晚，国家审计署在《2008年至2012年审计工作发展规划》中提出，“着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，2012年初步建立起资源环境审计评价体系”。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，明确将环境效益的履行情况纳入领导干部经济责任审计内容。

2011年5月1日起施行的《江苏省审计条例》明确规定，要对资源环境资金的征收、分配、使用和管理情况；资源环境相关政策执行情况；资源环境项目建设及绩效情况进行审计。

尽管目前我国环境审计的相关法律授权还不够健全，但国内外环境审计发展的实践表明，环境审计的实践做法已远远超出单纯以环保资金为主线的审

计，而是拓展到包括环保政策的制定、执行、环境影响评估等政府环境责任履行的内容，尤其是在我国，很多涉及政府环保责任的环境审计都是以政府交办的形式开展。因此，环境审计要重点关注政府环境责任的履行情况，这为开展环境责任审计奠定了现实基础。

现阶段，政府履行环境责任的方式主要有四种：一是制定环境政策或规划；二是筹集、管理、使用公共资金治理和保护环境；三是直接投资重大环境工程项目；四是组织专门机构和人员监督相关企事业单位落实环境保护政策或规划，以保护环境和维护社会公众的环境利益。而上述政府公共受托环境责任的履行方式也构成了政府环境责任审计的主要内容。

根据政府履行环境责任的方式，环境责任审计应以决策责任、执行责任、监管责任的履行为主线，以政策审计、资金审计、项目审计、监管审计为主要内容，以责任追究为保障，构建环境责任审计的实施路径(见下图)。

环境责任审计及其实施路径

基于受托责任理论、可持续发展理论以及国内外环境审计发展的实践，本文认为，政府环境责任审计作为我国政府审计的一部分，是以实现人类的可持续发展为目标，以受托责任为基础，由审计机关对政府和企事业单位的环境责任履行情况独立地进行监督的行为。在可持续发展理论前提下，它决定和要求环境责任审计的客体或对象不仅是政府及其部门，还应当是包括对环境保护负有重要责任的企事业单位和其它组织。即包括有权制定或影响环境政策和法规的单位，有权监督或控制其他部门环境行为的单位，以及直接或间接对环境产生影响的企业或其它组织。

1、决策责任：环境政策审计

这里的环境政策应该是广义的，包括三个层次：法律法规；政策制度；社会发展和环境保护规划。环境政策审计涉及到的责任主体主要是有权制定环境政策和法律法规的政府及相关部门。通过检查政府及相关部门对有关环境政策的制定和落实情况，审计以下内容：各级政府的环境政策是否符合国家的环境法律、法规，是否符合经济和社会的可持续发展战略，是否符合ISO-14000标准，是否适合本区域的社会经济环境并切实可行，是否存在重大缺陷，是否同我国承担的国际环境保护义务与责任相适应，是否得到有效执行，从而促

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进政策制度的建立健全和全面落实。

对于政府及其部门的环境政策审计可以与领导干部经济责任、财政等专业审计结合进行，也可以在独立型的环境审计项目中进行 。

2、执行责任：资金和项目审计

环境政策的执行主要体现在两个方面：一是环保资金的筹集、分配、管理和使用；二是工程项目的规划、建设、运行和管理。涉及到的责任主体主要有政府及其相关部门、相关企业。

环保资金审计。通过检查环保资金筹集、分配、使用和管理的真实性、合法性、

效益性，揭露资金筹集不到位、分配不合理、拨付不及时、挤占挪用、损失浪费等问题，分析评价每一个环境责任主体应承担的责任，促进环保资金足额筹集、合理分配、及时拨付、合规使用、规范管理，提高资金使用效益。

工程项目审计。通过检查工程项目的规划、建设、运行、管理及其效益情况，揭示和查处工程项目建设是否存在规划不合规、浪费资源、破坏环境、资产流失等问题，是否体现可持续发展战略和经济发展与环境保护协调发展的环境政策理念，是否对环境产生影响及其防范措施的合法性、效益性，督促有关部门和企业严格执行环保政策，促进经济建设与环境协调发展。

江苏省利用各类市场资本建成了万吨级以上的城镇污水处理厂。

通过检查政府及其相关部门环境管理、服务、监督责任的履行情况，以及实施各项管理措施的情况及其成效，促使健全完善环境保护管理制度和体系。针对环保部门的审计，可以通过对环保机构组织设置的科学性和效果性，机构职责分工的合理性和科学性，监管制度建设的健全性，管理手段（如在线监控系统）和管理活动行为（如环境保护目标任务的分解、落实）的科学性、有效性等进行审查分析，促进其全面、科学、有效地履行环境监管职能。

环境责任审计 在江苏的创新实践

江苏的环境责任审计是从环保专项资金审计发展而来的。最初的环境审计仅对排污费等环保专项资金进行审计，逐步过渡到以环保专项资金审计为主，兼顾对电厂二氧化硫排放、医疗废弃物处置、城市污水处理厂建设和运行等环保业务进行审计，直至2007年太湖蓝藻事件暴发后，围绕太湖治理和节能减排目标责任状，在对资金使用和管理的真实性、合规性、效益性审计的同时，重点对政府及相关部门、企业等环境责任主体应承担的环境责任履行情况进行审计调查。为了全面揭示责任、分清责任、追究责任，江苏省审计机关环境责任审计，在构建“一个工作格局”、突出“四个重点”、注意“三个结合”，并注重环境责任的追究上，进行了创新探索。

4、环境责任追究

通过对各个环境责任主体在决策、执行、监管等方面责任的审计，分析、评价政府和企业环境责任履行情况，明确政府、部门和企业各自应承担的违法违规的环境责任。并根据审计法以及相关环境保护法的相关规定，通过直接追究和移送处理等方式，对相关责任单位和责任人依法予以追究。

3、监管责任：监管审计

我国环境监管涉及环保、农林、水利、财政、发改委等多个部门，这些部门各自履行着相应的环境保护监督和管理职责。

1、尝试构建环境责任审计

Environmental Economy2011.0839理念整体工作格局。

科学规划，统筹安排。为了全面完成省政府交办的太湖水污染治理跟踪审计任务，查清太湖流域各级政府、部门和相关单位太湖治理目标责任的履行情况，江苏省审计厅经过充分调研，出台了《江苏省太湖流域水污染治理项目资金跟踪审计办法》，每年对太湖流域各地审计机关单独下达审计项目计划，并统一审计实施方案，统一行动步调，统一审计结果报告。

拓展审计领域，开展多元化审计。近几年，江苏省审计机关始终围绕《审计署2008至2012年审计工作发展规划》和《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》的要求，加强环境审计工作，努力实现环境审计多元化，将环境审计与其他专业审计相结合，将环境审计内容纳入其他专业审计方案，特别是在领导干部经济责任审计中，将经济责任和环境责任审计有机地结合起来。如在对某市政府领导经济责任审计中，

既对财政收支的真实、合法和效益等情况进行审计，又对区域环保政策执行与环保投入绩效进行了审计调查，并出具专题报告，作为经济责任审计的重要组成部分。对此做法，有关媒体进行了报道。

整合审计资源，开展合作审计。根据世界审计组织环境审计委员会《最高审计机关如何在国际环境协议审计中开展合作》的定义，合作审计分为联合审计、平行审计和协作审计三种类型。2009年，根据审计署的统一组织，江苏和浙江两省审计机关对太湖水污染治理情况进行了协作审计。审计过程中，两省审计机关加强联系、相互沟通，就两省环境责任主体对太湖水污染应承担的环境责任问题进行了探讨，并促进了两省共同关心问题的解决。2010年，在审计署统一组织的重点行业节能减排审计调查中，江苏省审计厅与审计署南京特派办和南通、徐州审计局开展联合审计。在与南通市审计局联合审计时，

就沿海风能的开发利用对环境的影响进行了审计调查。通过调查发现，进入南通沿海的风电开发企业相对偏多，大规模海上风电开发对滩涂围垦、港口开发建设、临港产业布局、航行安全等带来一定影响，已建成的风电项目对水、大气、噪声、电磁、生态等方面的影响没有开展后期评估，政府及相关主管部门分别存在规划不及时、不够科学和职责履行不到位等责任。2010年9月，新华社、人民日报、中央电视台等9家中央主流媒体12名记者组成节能减排审计采访团，集体采访了江苏节能减排审计工作，肯定了江苏的做法和成效。

2、在审计内容上，突出“四个重点”。

从环境政策入手，突出检查政策的制定和执行责任。在节能减排审计调查中，我们发现火电、热电和钢铁企业都是二氧化硫的排放大户，国家对火电企业有1.5 分/千瓦时的脱硫电价补贴政策，而热电和钢铁企业没有享受类似的优惠政策，导致热电企业脱硫积极性不高，钢铁企业脱硫设施建设进度较慢等问题，政府和相关主管部门存在决策不到位等责任。对此，审计机关提出审计建议，省政府责成有关部门在全国率先出台了《关于明确公用燃煤热电机组脱硫电价有关问题的通知》，使问题得到了解决。

从环保资金入手，突出检查资金的筹集、分配、使用和管理责任。太湖治理的资金来源有中央和江苏省财政安排的资金，还有太湖地区政府和企业自筹资金。审计发现，虽然省以上财政资金及时到位，但是有的地方政府和企业自筹资金筹集不足，有的地方财政部门资金拨付不及时，有的企业虚报投资额、挤占财政资金，有的地方未将太湖

环境监察人员现场检查排污企业。

治理财政资金全部纳入太湖治理财政专

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户管理。相关地方政府及部门存在资金筹集不足、到位不及时、把关不严等责任；有的项目执行单位存在弄虚作假、套取财政资金等责任。相关情况上报省政府后，省长做出重要批示，相关地方和部门认真落实整改。

从工程项目入手，突出检查项目的规划、建设、运行和管理责任。在对太湖蓝藻打捞和资源化利用项目审计调查中，我们发现每年财政投入大量资金用于蓝藻打捞和蓝藻处理设施建设，但是由于原规划建设的移动式藻水分离站一直未能落实，有的藻水分离站配套设施不全且运行不稳定，蓝藻藻泥作为有机肥原料，其藻毒素控制标准尚未出台，肥料销售市场不畅，蓝藻资源化利用难以深入推进等原因，打捞上岸的蓝藻来不及处理，大量陈藻沿岸堆积。相关地区政府及部门存在项目建设不到位、监管不力、政策制定滞后等责任，蓝藻处理企业也存在相关责任。情况上报省政府后，分管省长做出了批示，相关地区和部门进行了整改。

从环境监管入手，突出检查监督、管理、服务、处理责任。在对某地区危险废物处置审计调查中，我们发现该地区存在产生危废的单位较多且危废量较大、危废被非法转移或违规处置、危废处置能力不足等问题，地方政府及主管部门存在未提供充足危废处置能力服务、管理系统不健全、监管不到位、对违规企业处理不力等责任，企业存在违规处置危废等责任。相关情况上报省政府后，分管省长做出批示，环保部门开展了全省危险废物污染防治互查，对违规处置单位进行了处罚，并着手出台《关于进一步加强危险废物和医疗废物监管工作的意见》。

审计方式方法的选择，对环境责任的全面揭示，对责任大小的精准判断，具有重要意义。江苏省审计机关在环境责任审计中，主要采取了“三个结合”的审计方式方法，即事前与事中事后审计结合、现代审计与传统审计结合、专家核查与审计分析结合。

事前审计与事中事后审计结合。环境责任的事前审计与事中事后审计结合，可以在项目立项和实施过程中防微杜渐，避免损失浪费，在实践中的重要性日益凸现。在对污染源在线监控系统审计中，我们根据环境信息系统不断更新的特点，在对原有系统事后审计基础上，重点对新系统立项决策开展了事前审计。审计发现原有系统数据利用率低的问题如不解决，即使建设新系统，也不能发挥应有作用，新系统建设的必要性值得商榷，且建设内容存在重复等问题。审计要求环保部门对新系统建设的必要性进一步论证，优化调整方案，重新报批。环保部门积极采纳审计意见，进行整改落实。

现代审计与传统审计方法结合。现代审计技术方法，如计算机信息技术、现代测量技术和环保部门的现场监测技术，对准确判断审计事项质量具有特殊意义。实践中，我们将其与实地勘查等传统审计方法结合，收到良好效果。在对某湿地公园审计中，我们采用GPS测量技术、Auto CAD图形技术，再结合传统审计方法，查出施工单位高估冒算假山土方工程量2635.32万元，核减率超过50%，建设单位、施工单位心悦诚服地接受了审计结果。在对水葫芦控制性种养审计中，我们采用GPS测量技术，对匡围种养面积和种养区域内水葫芦覆盖度进行了测量，根据测量结果综合测算，发现仅完成计划任务的29%，与种养单位、主管部门的申报、

验收结果存在较大差异。结果通告后，省主管部门及时召开会议，进一步明确了各级主管部门和种养单位的责任，根据审计结果，减少拨付省财政补助资金2725万元。

专家核查与审计分析结合。环境责任审计涉及学科领域多、专业性强、技术难度大，聘请外部专家是世界审计机关通行的做法。如何把专家核查和审计分析结合起来形成审计结论，我们进行了有益的探索。在对污染物处理设施建设运行审计中，通过环保专家现场稽查的方法与历史数据审计分析的方法相结合，对照环保部门有关法规的规定，发现某地区25%的抽审企业“不正常使用”污染物处理设施。有关审计结果向省政府上报后，得到省领导批示，主管部门和当地政府对这些企业进行了重点督查，并对所有完工投运的污染治理项目实施了检查。2011年省政府还出台了《江苏省污水集中处理设施环境保护监督管理办法》，对污水处理厂的建设、运行提出了明确的要求。

4、注重环境责任追究。

刑事处罚。通过移交疑点线索或与检察机关联合办案形式，追究环境违法责任人的刑事责任。如审计发现某设备制造企业利用虚假财务报表骗取国家新能源补贴资金等问题，将其移交相关部门后，企业法人被追究了刑事责任。

经济制裁。通过审计信息的形式将问题上报政府，政府责成主管部门进行查处。如审计将某企业非法转移污泥，造成二次污染隐患，并获得了巨额非法利润的问题信息上报省政府后，省长做出重要批示，环保部门立即派出工作组，对污泥二次污染情况进行了调查处理，遏制了事态的进一步恶化。该企业已被责令关闭。

其他处理。通过审计情况通报、

3、在审计方式方法上，注重“三个结合”。

Environmental Economy2011.0841理念审计结果公告等方式，揭示问题、督促整改并追究责任。如太湖治理审计结果在每年召开的太湖水污染防治委员扩大会议上进行通报，2010年的有关审计情况还在《中国环境网》上刊登，促进了问题的解决。

体系。

近二十年来，我国虽然颁布了一系列环保、审计方面的法律法规，但对环境审计均没有做出具体规定，现行环境审计主要依据审计署或地方政府的一些政策规定。环境审计实施的法律授权依据不健全、不明确，必然影响环境审计的权威性和实践发展。因此，一要通过修改《审计法》来明确我国政府环境审计的地位、职责和权限，为环境审计提供法律支持和保障；二要总结环境审计的实践经验，制定环境审计标准体系，促进环境审计的规范化和标准化。

考核政府环境责任提供审计依据。

3、加强环境审计的交流与协作。

由于环境具有区域性、整体性及联动性等特征，环境问题仅靠一个地区、一个部门的力量是难以解决的，因此，环境审计需要通过区域间的交流与协作才能有效促进跨界环境的保护和管理，这也是国际环境审计发展的趋势。可以由中央和省两级审计机关统一组织联合审计或协作审计，上下级审计机关共同参与，同级审计机关协作开展，以增强环境审计工作的整体性、区域性。可以开展与环保等相关主管部门的合作，充分利用环境专家的专业知识，提高环境审计工作的效果和质量。

环境责任审计的 未来发展思考

随着我国环境审计工作的不断深入，以及环境审计领域的不断拓展，环境责任审计在政府审计中的地位及比重将不断提高。为适应环境责任审计发展变化的趋势，迫切需要建立健全环境审计法律体系和责任追究制度，加强区域环境协作，提高环境审计人员素质，以推动环境责任审计的全面和深入发展。

2、建立健全环境审计责任追究制度。

目前我国环境法律体系中，对环

保部门及企业应承担的环境责任有明确规定，但对政府及其领导的环境责任缺乏具体规定。应结合环境保护相关法律和《审计法》，对环境责任承担的主体、责任追究的措施等问题进行立法完善。同时，完善领导干部环境政绩考核和问责制度，对政府提出的环保和可持续发展目标，制定具体的考核和

1、建立健全环境审计法律

4、提高环境审计人员的综合素质。

环境审计除需具备常规审计所需知识外，还要求审计人员具备包括环境学、社会学、工程学等方面的知识。当前，要全面提升环境审计人员的综合素质，以适应环境审计发展的需要。一是加强对现有审计人员进行环境学及相关知识的培训；二是重视吸纳环境学、工程学等相关专业的人才，建立起一支结构优化、高素质的环境审计队伍；三是聘请环境专家作为顾问或参与审计，以及对审计结果进行专家论证，通过与专家的相互交流、补充、提高，达到培训优化审计队伍素质，提高环境审计工作质量的目的。■

课题组组长：赵耿毅（江苏省审计厅厅长）

课题组成员：郑毅（江苏审计厅办公室主任），刁品庆（江苏省审计厅农环处处长） ，蔡锦卫（江苏省审计厅农环处副处长），陈晓红（江苏省审计厅农环处副处长），周荣青（江苏省审计厅科研所）

江苏省政府责成有关部门在全国率先出台了《关于明确公用燃煤热电机组脱硫电价有关问题的通知》，解决了热电企业脱硫积极性不高的问题。

问责措施，为

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