社会福利政策定位之探讨

改革研究　社会福利政策定位之探讨　沈　毅　（南京大学社会学系，江苏南京２１００９３）　【摘　要】在全面建设小康社会与和谐社会的背景之下，我国社会福利的发展定位问题值得深入探讨。现阶段中国　社会福利发展虽然难以达成西方“福利国家”的“高福利模式”，但可以逐步实践一种较为宽泛的中等水平的“小康型”　社会福利政策，这需要国家财政投入的适当增加与相关职能部门的机构改革，但其具体实施还是应当依托社区作为　核心基础。　【关键词】社会福利；发展定位；“小康型”；社区　【中图分类号］Ｄ６３２　【文献标识码】Ａ　【文章编号］１００２－７４０８（２００６】１　１－００１５—０３　一、社会福利政策的基本内涵　遍性杜会福利，即广义的社会福利。　现代社会福利制度有一个很长的历史发展过程，它起　相当多数的学者将剩余性社会福利与制度性社会福利　之问的区别视为个人主义与集体主义之争。Ｉ４］即剩余性　社会福利是以个人主义自由效率价值观为基础，制度性杜　源于非政府的慈善事业，而逐步发展成为现代政府财政为　主导的公民福利制度，其价值预设也就体现了从慈善救济　的人道主义到公民权利的转变。Ｉｌｌ就语言构成的意义而　育，社会福利可以泛指解决有关“福利”问题的各种社会　会福利则是以集体主义平等公平价值观为基础。笔者以为。　无论是个人主义之剩余性社会福利还是集体主义之制度性　社会福利。对于马歇尔以社会政治权利为主要内容的公民　方法和政策。诩所以，福利又可以定义为能够让人们生活　幸福的条件。让人们生活幸福的条件是随着时代的变化而　改变的。在人类社会漫长的历史中，福利等同于慈善、救　济、施舍的观念曾经长时间地占据着统治地位；近代以来，　市民社会的理论和实践开始赋予福利以平等权利的内容。　由此，可以认为，社会福利是国家或社会依据法律和　相应的社会政策，向部分公民或全体公民提供无偿或优价　权利理论都是认同的。所不同的是，个人主义更加强调市　场才是实现公民社会权利的主要手段，集体主义则认为自　由市场所造成的不平等是对公民社会权利的严重威胁，政　府与社会有必要对之加以调节，使普通公民都能过一种体　面而有尊严的生活。换畜之，两者在“公民社会权利”的　预设上是一致的，只是在“公民社会权利”的目标内涵与　实现手段上持截然相反的观点。总体而言，发达国家能够　承受普遍性社会福利，一般能够实行广义的社会福利政策；　而发展中国家则只能承受剩余性社会福利，一般实行的是　服务的制度。就功用而言，社会福利的发展有助于调整国　民收入的分配格局，缓解初次分配领域的矛盾，提高社会　的福利度，增加居民收入，让更多的社会成员，甚至是全　体公民共享经济发展的成果，促进社会稳定和谐。不过，　在社会福利的对象范围、福利内容、实施主体等方面，无　论在理论还是实践方面都有着多种不同的理解，尚缺乏比　较统一的界定。哈罗德・威伦斯基和莱博于１９５８年在《工业　狭义的社会福利政策。　二、当前我国狭义的社会福利政策定位　就社会福利的外延定位而言，目前在中国基本实行的　是一种狭义的社会福利，学术界一般的看法也是将社会救　社会和社会福利》一书中提出了剩余性社会福利和制度性　社会福利的划分，此后成为理解社会福利概念的一对最为　助、社会保险、社会福利事业和优抚安置四大项目视为中　国社会保障体制的主要组成部分。有学者进一步将社会保　重要的分类。剩余性社会福利视角认为，家庭和市场是满　足个人需要的自然渠道，只有在这两个自然渠道遭到破坏　时第三种社会机制的社会福利制度才开始介入。制度性社　障的发展分为社会救助型社会保障阶段、社会保险型社会　保障阶段、社会福利型社会保障阶段。阁尚晓援、田凯等　人对目前中国狭义的社会福利界定与实践提出了异议，在　他们看来，在许多发达国家中“社会保障”仅仅意味着社　会福利视角则认为，社会福利不是在家庭和市场不能满足　个人需求时才介人的，而是现代社会结构中常规化的、永　久性的、必需的。１３１进一步看来，剩余性社会福利以特殊　会保险和现金救济，大部分发达国家中所实施的广义社会　福利包括了保障性福利与非保障性福利两大部分：保障性　社会福利即可视作社会保障，包括了社会保险、社会救助、　社会福利事业与优抚安置；非保障性福利包括职业福利、　住宅福利、教育福利与社会补贴、社区服务等。　（见图１）　的弱势群体（如穷人、病人、残疾人等）为对象，可以视　为一种选择性社会福利，即狭义的社会福利；制度性社会　福利则以社会中所有的普通公民为对象，可以视为一种普　三　鱼：！！丝堕　固　维普资讯 http://www.cqvip.com

改革研究　由此可见，中国原有的狭义社会福利定位是将其等同于社　如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定）所指出：　“注重社会公平，合理调整国民收人分配格局，切实采取有　会保障范畴中的社会福利事业，一般是以一些无家可归、　元依无靠、元生活来源、没有劳动能力的孤老残幼为对象　的，其设施包括社会福利院、儿童福利院、荣誉军人福利　院、敬老院、精神病院、假肢厂、残疾人活动中心等。这　样的社会福利事业基本上是由民政部门主导的，即更多地　可以等同于民政福利。　Ｊ‘义社会｛日利（“太福利”）　保障性捐利（　会保瞬）　非保障性镉列　力措施解决地区之间和部分社会成员收人差距过大的问题。　逐步实现全体人民共同富裕。”事实上，较为宽泛意义上的　社会福利正是社会发展到一定阶段后国民收人再分配的一　种重要机制，是一种以社会公平、共同富裕为指向的调节　机制，目前我国人均国民生产总值超过１０００美元的经济水　平，也为社会福利的扩展提供了某种现实可能性。社会福　利政策向社会成员提供各种福利设施和服务，使社会成员　能够分享社会发展的成果，满足其特质生活和精神生活的　需要，从而能够激发劳动者的生活积极性和创造性，提高　国１：广义牡会铺利和牡会保障关系国　事实上，正是由于我国的社会福利长期以来实行的是　一种救助性或日补缺型的社会福利事业定位，它主要是为　最困难的弱势群体包括城市中的“三无”老人和农村的　“五保户”、残疾人和孤残儿童等提供救助和支持，因此，　一般劳动群众的福利只能主要靠单位与家庭的福利保障和　服务来提供。应该说这种以“单位福利”为主的福利体制　与我国过去长期实行的计划经济体制基本上是相适应的。　表面看来，　“单位福利”有点类似于图１非保障性福利中的　“职业福利”。但实质上，西方发达国家的“职业福利”是　建立在市场机制基础上的功绩福利：企业或机构按照各人　的优点、工作表现及生产效率给予相当的福利待遇。如果　将“社会福利”视作一种社会公共福利的话，　“职业福利”　与“社会福利”即构成了某种相互对应的补充关系。与此　相对照的是。中国社会的“单位福利”是由计划体制的单　位身份所赋予，而并非是以市场化的个人业绩为基础，同　一单位内部的福利待遇是基本一致的。此外，单位福利在　住宅方面实行独特的实物性福利形式，在教育、医疗等福　利方面的全面性也有着某种高度社会福利的意味。总之，　中国社会的社会福利实践是一种狭义意义上以特殊困难群　体为对象的“社会福利事业”，　“单位福利”构成了中国社　会中城市居民福利的主体。缺乏单位保障的个人与家庭在　住宅、教育、医疗等方面一般就缺乏相关福利待遇。由此。　在当前从计划经济向市场经济过渡过程中，倒闭改制的单　位相当之多，由此“单位福利”从总体上也就处于瓦解之　中，但与此同时，少数垄断性行业的单位福利相当之高。　这也是形成当前贫富分化的重要原因之一。　三、社会福利政策适度扩展的必要性　实践一再警示我们：经济和社会要协调发展，只搞经　济建设，忽略其他社会事业，必然会产生诸多社会问题。　当前尤其是要在分配方面处理好效率与公平的关系，由于　计划经济时期平均主义、大锅饭严重挫伤了广大劳动者的　积极性，改革之初提出效率优先，兼顾公平，有其针对性　和必要性。可是在目前我国收入差距、城乡差距以及地区　差异日益扩大，出现较为严重的两极分化趋势，应该十分　重视社会公平，不仅在宏观分配上要重视公平，而且在微　观分配上也不能忽视公平，不能仅仅是“兼顾”而已。正　劳动生产率，最大限度地实现劳动者资源的效率，促进经　济社会的协调发展。　从中央的发展政策来看，江泽民同志在十六大上明确　指出，未来２０年全党的中心工作是全面建设“小康社会”，　而“小康社会”的目标正可以视作中国福利社会的指南。　由此，大力发展福利事业，努力改善人民生活状况，提高　生活质量，最大限度地满足人民群众不断增长的物质与精　神文化需要已成为当前社会经济政策的中心议题。党的十　六届五中全会进一步对社会主义和谐社会建设做出了全面　部署，强调“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分　配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体　关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益　问题。…和谐社会”与“小康社会”是一鸟两翅的关系：　“小康社会”主要是指经济上的目标，而“和谐社会”主要　是指除了经济以外的社会目标，经济与社会是互为前提的。　因此，完善社会保险及社会福利体系作为一个重要的着力　点，对于促进实现共同富裕，形成和谐的社会关系具有重　要作用。　随着住房、教育、医疗等“单位福利”的逐步退出。　房价高、上学难、看病贵已经成为新的民生三大问题，这　三方面支出的过快增长，完全打乱了正常的家庭消费结构。　由于远期支出的不可预期，群众都通过储蓄来规避社会风　险，从而也导致了日常消费的相对滞后。在农村地区。疾　病和上学正在成为新的贫困诱因。当前的这些民生问题并　不仅仅是弱势群体的问题，而是多数工薪阶层与中等收人　者产生社会不满的焦点，对整体的社会稳定与社会安全产　生了一些负面影响，也就成为建设小康社会与构建和谐社　会的严重障碍。建设小康社会与构建和谐社会的本质就是　要“以人为本”，在“以人为本”的改革观之下，社会福利　政策的适度扩展是非常必要的：这有助于提高普通民众的　购买力，刺激经济的稳步、健康地持续发展，从而真正实　现普通民众的小康生活，在达成社会稳定的基础上成功构　建“和谐社会”。　此外，社会福利的发展过程还是社区服务与社会工作　不断扩展的过程。但很长一段时期内，由于我国的一些社　会福利（尤其社区服务）未能引入社会工作制度，加之服　务的项目和内容大都限于经验型的工作或简单的劳务活动，　所以始终未能培养与使用高素质的专门人才。事实上，社　会福利的发展趋势也正是要实现其工作人员的职业化与专　业化，社会工作正是非营利和专业性社会服务的建构者。　维普资讯 http://www.cqvip.com

与企业和其他营利性机构提供的营利性服务（如家政服务、　律师服务等）不同，社会工作所讲的服务本质上是第三部　门性质的。属于非营利的、公益性和福利性的社会服务，　其核　１１，正是社会福利的服务体系。因此，社会福利的长远　发展也就推动了现代第三部门服务业的发展，并将促成社　会工作的职业化与专业化，在缓解社会矛盾的同时也就提　供了相当多的专业性就业机会。　四、　“小康型”社会福利政策的框架设计　在当前经济社会发展和全面建设小康社会与和谐社会　的形势下，社会福利政策的外延扩展也就相当必要了，可　以考虑将住宅福利、教育福利等部分非保障性福利逐步纳　入社会福利的范畴，这样的社会福利构成是一种较为中等　层次的定位，可以将其命名为“小康型”社会福利。就　“小康型”社会福利的建设而言，国家要突出其在社会福利　服务中的作用，国家对社会福利投入的绝对量应该是逐年　递增的，相对比重在一个相当长的时期内也应随着财政的　增长而不断加大，尤其是社会福利支出一定要在国家财政　预算中摆出位置、列出科目。我们虽不能走西方国家所谓　的“福利社会”、　“福利国家”的道路，但也不能因此推卸　国家在社会福利发展中应尽的责任和义务　任何公共事务都必须有权威、高效的政府机构来主导，　社会福利也是如此。中国的社会福利事业改革与发展迫切　需要统筹规划，而现阶段的福利事业仍然停留在传统的分　割管理格局下，民政部门（管理民政福利）、财政部ｆ－ｊ（财　政性补贴）、劳动部门（管理职业福利）、建设部ｆ－ｊ（城镇　住房公积金）、教育部门（教育福利）等多个政府部门和一　些半官方机构（如工会、妇联、残疾人联合会等）均分别　管理着相应的福利事务，各行其是的局面并未从根本上改　变。这种局面造成的后果便是社会福利只能在部门掣肘中　分割地、缓慢地发展。因此，建立权责分明、相对统一的　福利事业监管机构已势在必行。目前看来，民政部门比较　适合承担起统一管理全国社会福利事务的主要责任，即除　教育福利因其与教育界关系不可分割而仍宜由教育部门管　理外，其他福利事务均应由民政部门统一管理并承担责任，　还需要将企业与用人单位的福利支出逐渐转化为政府财政　对福利事业的支出，这就涉及到将原有的“单位福利”从　单位向社会的剥离问题。　事实上，随着经济体制转轨和社会流动的增加，个体　从单位人向社会人的转变已不可逆转，个人的基本生活和　福利需要，如家庭服务、基本医疗、老年人与残疾人照料、　基础和终身教育、文体活动等都需要在社区的层次上获得　满足，也只有通过社区才能为工作单位处于动态的人群提　供基本的生活和福利保障。目前，社区内还普遍缺乏足够　多的、有活力的社会团体，社区的实际资源状况处境和自　组织的能量没能得到实质改善，这与社区行政管理组织体　制的反向强化趋势有关。而长远来看，改变现状、真正实　现增强社区能力的目标，取决于社区政策的两大调整：管　理体制的民主化和社区工作的“专业化”。这就需要理顺社　区与职能部门的关系，将一部分政府可以不直接办的事务，　如基础教育、初级卫生保健、治安、环卫、城管等交社区　承担；研究实行积极的推进政策，特别是财政补助、税收　改革研究　和价格等经济政策，创造有利于加快社区发展的宽松环境。　在此基础之上，对于社区服务中带有纯公益福利性质　的部分，提倡政府支持，公众参与互助。要将推进社会福　利社会化的广度与深度在发展社区服务事业上充分体现出　来：一是要进一步拓展社区服务的内涵，使服务的提供在　巩固占领养老、助残和便民等传统服务阵地的基础上，再　扩展到满足不同层次居民需要的安居服务、信息服务和科　技服务等新兴的项目上。二是积极鼓励个体、私营业者、　外商和各种民问团体以各种形式投资兴建并管理社区型福　利服务设施，政府和各级民政部门也可以以人股、参股等　形式参与兴建和管理。三是对现有的政府投资兴建的社区　服务设施进行改组、改造和加强管理，挣脱所有制形式和　民政部门利益关系的束缚，发动民间社会服务团体广泛介　入进来，采取改组、联合、兼并、承包经营、租赁和股份　合作制、出售等方式，加快放开搞活现有社区服务设施的　步伐。　总体来看，在中长期的发展定位方面，新型的“小康　型”社会福利发展将突破传统的社会福利事业定位，整体　的社会福利体系建设可以以社区服务为基础，以各种社会　化福利（包括残疾人福利、老年人福利、儿童福利、妇女　福利、住房福利、教育福利、社会津贴等）为主体，以一　般的职业福利为补充。三个层次及所属若干具体项目共同　构成了中国特色社会制度中的一个完整的社会福利子系统。　在近期实践中，政府一是需要加大社会福利投入，二是需　要进行社会福利机构设置改革，三是需要以建设社区服务　为基础。这三点体现了社会福利未来发展的新思路，也是　“小康社会”－ｂ“和谐社会”发展的本质要求。　囝　参考文献：　［１］王世军．从慈善事业到社会福利制度［Ｊ］．学海．２００４．　（４）．钱宁．从人道主义到公民权利——现代社会福利政　治道德观念的历史演变［Ｊ］．社会学研究，２００４，（１）．　［２］一番　濑康子．社会福利基础理论［卜１］．武汉：华中师范　大学出版社。１９９８．　［３］郑功成．社会保障学——理念、制度、实践与思辨［卜１］．北　京：商务印书馆．２００１．　［４］Ｎｅｊ］Ｇ｛１　ｂｅｒｔ，Ｐａｕｌ　Ｔｅｒｒｅｌ１．社会福利政策导论　［卜１］．上海：华东化工学院出版社，２００３．刘继同．个人主　义与集体主义之争——欧美社会福利理论主要流派与核　心争论［Ｊ］．欧洲研究，２００４，（１）。　［５］郑功成．论中国特色的社会保障道路［Ｍ］．武汉：武汉大　学出版社．１９９７．　［６］尚晓援．“‘社会福利’与‘社会保障’再认识”［Ｊ］．中国社　会科学，２００１，（３）．田凯．“关于社会福利的定义及其与　社会保障关系的再探讨”［Ｍ］．上海社会科学院学术季　刊。２００１。（１）．　［７］周弘．福利的解析——来自欧美的启示［Ｍ］．上海：上海　远东出版社】９９８．　［８］王东进．中国社会保障制度的改革与发展［Ｍ］．北京：法　律出版社，２［）０１．　【责任编辑：王润秋】