农民工权益的法律保障机制-3

农民工权益的法律保障机制

蒋保平

摘 要：农民工在城市建设的发展中扮演着非常重要的角色。但由于种种原因，他们却行走在城市的边缘，其合法权益得不到保障。这与农民工的文化素质低，维权意识淡薄和现有法律法规的不健全等因素有着密切的关系。加强农民工的权益保护，既是社会公平原则的要求，也是社会可持续发展的要求。为了要保障农民工的合法权益，我们必须全面调整和改革各种歧视性政策，使他们真正融入城市社会。

关键词：农民工；弱势群体；权益保护

Rights and interests of migrant workerslegal protection mechanism

Jiang baoping

Abstract: migrant workers in urban development play a very important role. But for various reasons, they are walking the edge of the city, not to protect their legitimate rights and interests. This low educational level of migrant workers, rights awareness weak, and existing laws and regulations do not sound close relationship factors. Strengthen the protection of the rights of migrant workers, both requirements of the principle of social justice, but also sustainable social development. In order to protect the legitimate rights and interests of migrant workers, we have a comprehensive restructuring and reform of all discriminatory policies, so that they really integrate into urban society.

Keywords: migrant workers; vulnerable groups; rights protect

农民工权益的法律保障机制

蒋保平

一、农民工概述

\"农民工\"是中国经济社会转型时期的特殊产物，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收人来源的人员。目前，外出农民工大约为1.2亿多人，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数约为2亿人[1]。近几年，在社会主义新农村建设与和谐社会建设建构的宏观背景下，连续几年的中央\"一号文件\"和中共\"十七大\"报告都对农民工各项重要权益的落实和保护作了明确规定。在实践中，农民工的经济、政治、文化和社会保障等方面权益的保护都还存在诸多问题，仍需理论界和实务界的高度关注。本文拟在归纳目前农民工权益保护中存在的问题并分析其成因的基础上，提出若干完善建议，以期对农民工权益保护有所裨益。

二、农民工权益法律保护存在的问题

农民工的特殊社会身份和地位决定其城市生活中处于弱势。主要表现在农民工在户籍身份上依旧是农民，主要从事一些非正式的职业或边缘职业；没有相应的社会保障体系为他们提供援助或保护。[2]由于以上原因，农民工的权益常常得不到保护，存在以下诸多问题：

(一)就业歧视

就业工种歧视是指由于农民工出身农村，被人为地进行职业分隔，只能从事脏、累、苦、差的职业。许多城市对农民工进行总量控制、职业和工种限制，将农民工排除在某些行业之外。[3]这种制度上的歧视，人为造成了农民工在就业方面的重重困难，使他们失去了与城市居民平等生存和发展的权利和能力，造成农民工的权益受损。

(二)劳动待遇歧视

1．农民工的劳动强度大，工作时间长，工资待遇低。据河北省2007年10月的一份调查表明：农民工平均每周工作日为5、6天，每天工作时间为9.4小时，每天加班时间为1.4小时，47.2%的农民工没有节假日，农民工的工资通常要低于法律规定的最低水平或者低于该地区劳动力的最低水平。一些企业经常搞所谓的\"承包制\"，只包工作任务，不包工作时间，来逼迫农民工加班加点，无形中既增加了也取消了农民工应得的加班费用，不仅损害了他们应得的经济利益同时也严重损害了他们的身体健康。

2．拖欠或克扣农民工工资。对农民工欠薪关系到他们最基本的权益，关系到社会的稳定，关系到社会主义按劳分配的原则能否得到落实。进城务工是大量农村剩余劳动力图存谋生的可行选择。据农业部的调查统计：农民工约占农村劳动力的13%左右，在中西部一些地、县，则占农村劳动力总数的20%-30%。[4]近年来70%以上的工人群体性事件都因拖欠工资问题引起，在各大新闻媒体上我们也经常看到个别劳动者为讨薪采取过激的行为，仅在广州一市2005年度经媒体报道的因劳资纠纷及经济纠纷而选择跳楼、跳桥自杀等极端方式的个案即达12宗。[5] 如\"跳楼\"、\"聚众闹事\"等，虽然其中也有\"闹剧\"，拖欠工资的实事，已经引起政府部门的高度重视，甚至出现了温家宝总理为农妇熊德明讨钱的举动。

3．工作及居住环境的恶劣。据统计，60.5%的农民工在劳动保护措施较差的环境中工作。一些企业为节约开支或心存侥幸，不及时更新设备，且随意取消劳动防护用品的供应，

农民工常在高温、噪音、易爆、有毒的环境中工作，工伤事故不时发生。这几年频繁发生的矿井瓦斯爆炸事件，大多都是因为这些企业缺少安全生产设施且企业安检人员心存侥幸，疏于防范所造成。除了工作环境的恶劣外，农民工的居住环境也相当恶劣。很多农民工只能住在临时的简陋帐篷里或者干脆在露天住宿，其身心健康同样受到威胁。

4．社会福利和保险无着落。物质帮助权和社会保障权是我国宪法规定的公民平等享有的法定权利，但是长期存在的城乡二元社会结构，使我国城乡居民处于不同类型的社会保障制度中。农民工几乎不能享受城市市民享受的养老、生育以及工伤保险等待遇。一项调查结果显示，98.7%的雇主没有为农民工办理养老金、住房公积金和医疗保险金，93.4%的雇主没有为农民工办理工伤保险。[6]

(三)权益受歧视

1．农民工在自身培训和子女受教育方面受到歧视。在职业技能培训方面，农民工无法享受城市职工所享受的职业技能培训和再就业培训。农民工缺乏劳动技能，文化素质较低，更需要进行培训，但没有用人单位愿意给农民工提供培训机会。在子女受教育方面，不少农民工举家进城打工，他们的子女大部分不能就近入学。国务院办公厅曾发文要求流入地政府接受农民工子女入学。但是，一些流入地政府采取各种措施和做法违背文件要求,农民工子女的教育问题没有真正解决。

2．政治权益受损。农民工处于社会的底层，受教育程度、身份地位和法律意识限制，其政治参与机会往往很少甚或被剥夺，使得农民工对政治生活的影响力较低甚或没有。农民工作为弱势群体，因其特殊的社会身份无法参与法律的制定，不能使自己的意志体现在法律中，所以，其权利被忽视、剥夺是\"情理之中\"的事情。法律对强势群体的关照就是对弱势群体的欺压，这在一定程度上折射出社会权利分配不平等的\"潜规则\"。同时，农民工

政治参与权利被忽视和剥夺殃及其他方面，诸如子女受教育、就业、培训、休息、安全保障等权利都得不到有效和持久的保障。[7]

三、农民工问题的成因分析

农民工权益保护存在问题的原因是多方面的，其中既有体制、机制方面的原因，也有法律制定和实施中的以及农民工自身的原因。

（一）城乡分割的二元结构是体制根源。长期存在的城乡二元结构下，许多地方政府把农民工列在服务对象之外，造成了农民工与市民之间的种种不平等，农民工既难以享受城镇职工的待遇，无法成为产业工人的\"正规军\"，也难以享受当地市民的待遇。

（二）政府职能不到位是机制障碍。许多地方政府对于农民工的公共管理和服务严重缺位，在城市基础设施、社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面，都没有考虑到农民工的需要，一些地方受片面追求经济增长速度的传统发展观和偏重于经济增长的干部考核体系等因素的影响，在处理劳资关系时往往偏向投资者和企业主一边。一些地方领导往往把廉价劳动力和土地作为吸引投资的条件，认为提高劳动力工资和社会保障水平会削弱本地的经济竞争力、影响企业发展和外贸出口。所以，对一些企业侵害农民工合法权益的事情不问不管。

（三）法律制定和实施中存在缺陷。立法方面：首先，缺乏专门维护农民工权益的法律。农民工作为特殊的社会群体，在社会经济生活中的作用和地位越来越重要。但是，我国目前还没有专门保护农民工权益的法律，在保护农民工这一特殊群体的权益上存在盲区，保护农民工权益缺乏直接的法律依据。其次，劳动立法不完善，配套的法律、法规不健全。我国正处在向法治社会迈进的阶段，许多法律法规还不够健全，现行的法律、法规如《劳

动法》、《工资支付暂行规定》和《工伤保险条例》等虽然都有农民工权益保障的相关规定，但是以上规定比较宽泛，对于劳动者的保护已显得力不从心，对农民工权益保护更是如此。由于立法资源的稀缺与现实需求的扩张形成的矛盾、应然平等保护与实然非对等待遇的矛盾，程序形式化与农民工劳动关系复杂化的矛盾等的出现，使得法律保障本身就出现了悖论，原来存在的法律处在尴尬的境地。[8]执法方面：劳动监察部门执法不力和工会保护职责缺位。首先，各地劳动监察部门人员配置严重不足，使执法监察无法落实到位，经费不足、调查手段落后，导致劳动行政执法监察力度不够。劳动监察部门执法能力不足已成为企业经营者不签订劳动合同、不缴纳社会保险金、不赔付工伤和职业病等侵犯进城务工人员合法权益的重要原因。其次，工会对农民工权益保护缺位。《工会法》规定\"工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，在维护全国人民整体利益的同时，维护职工的合法权益\"。工会作为合法组织，应当维护\"工人阶级\"整体的合法权益。农民工进城务工，当然属于\"工人阶级\"的范围，但由于制度的缺陷，农民工的身份仍然属于农业人口，又属于\"农民阶级\"。因此，实践中各单位工会很少考虑到农民工权益的保护[9]

（四）农民自身因素。然而，从实际看，由于城乡教育资源分布严重不均，实际接受教育的机会极不平等，农民工接受的教育有限，文化水平一般较低。绝大多数都缺乏一些基本的专业技能，往往只能从事体力劳动和技术含量较低的工作，因而在劳动力市场竞争中处于弱势地位。同时，农民工长期生活在相对较落后的农村地区，传统中法制观念本来就极为淡薄，再加上接受法制教育的机会很少，对法律的精神与具体法律制度的了解严重不足，自我权益保护意识不强，直接导致其许多权益难以得到保障。

四、完善农民工权益保护的若干建议

据统计，农民工的数量已经占全国劳动力总数的1/4，占城镇职工的1/2。他们为城市创造了巨额财富，为都市的繁荣洒下了辛勤汗水。然而，他们却游离于国家保护制度之

外，其正当权益得不到相关部门和相关法律的保护和支持。因此，要保障农民工的合法权益，必须从整体上设计和规划，全面调整和改革各种歧视性政策，完善和健全各项法律法规。

(一)改革户籍制度。传统的户籍管理制度是管理住户和人口的制度，它包括多项具体内容，其中掌握和控制住户和人口的地区迁移是这一制度长期以来最重要的内容。[10]随着我国改革开放的深入和加入世贸组织，城乡二元户籍制度已经严重地制约着我国经济发展中劳动力资源的优化配置，它是农民工遭受歧视的制度性根源。长期以来，这道鸿沟使得农民工无法享受到和城市居民平等的财产权、休息权、教育权、社会福利保障权等，甚至连基本的人权都无法保障。因此，我们首先必须打破这种城乡分割的二元格局，逐渐淡化城镇常住人口优先就业和对非城镇户口限制就业的政策取向，让农民工在市场经济的原则下自由地流动和择业，平等地参与劳动力市场竞争。

(二)建立农民工权益保护机制。政府应当转变观念，正视农民工在城市建设中的积极作对农民工的歧视性限制，将农民进城务工和相关事项纳入城乡就业管理体系。比如政府在制定政策时，应充分考虑农民工的利益，把他们的住房、计划生育、子女教育、法律服务的需求纳入城市建设规划。劳动保障部门应加大劳动合同签订的监督力度，及时受理劳动合同纠纷，严惩恶意拖欠和克扣农民工工资的企业和个人。

(三)制定、完善相关法律法规。制定专门的《农民权益保护法》，可将政府近年来在农民工就业培训、劳动待遇、子女教育、城市户籍管理等方面的政策和行政措施加以总结、整理、分析和论证，将其上升为基本的法律制度，从而写入《农民工权益保护法》之中，成为该法的主要内容。规定农民工以上权利，是对人权保护原则的体现，是保障农民工权益的基础。[11]这对于最终解决农民工问题，维护社会稳定，促进社会发展大有益处；在认识到现有《劳动法》存在不足的基础上，有必要进一步明确关规定。比如《劳动法》应

规定农民工平等的劳动地位，规定用工单位必须在雇佣农民工时按《劳动法》与农民工签订规范的劳动用工合同，必须给予农民工参加劳动保险。改变劳动争议先仲裁后诉讼的制度，延长劳动争议的诉讼时效等。除了进一步完善《劳动法》之外，还应该进一步细化与之配套的相关法律。比如在《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》中可以对农民的技术培训，职业教育和成人教育做出更为详细的规定，以提高农民工的文化素养和职业技术水平。完善我国《工会法》，明确农民工的工会地位，明确规定建立农民工会组织，切实保障农民工会权利，加强农民工会与用人单位的抗衡力量，以制约用人单位强势地位滥用[12] 。为了保护农民工合法权益，应该改革并完善现有的劳动证据制度，在弱者成为涉诉主体的司法调查中，可以实行有条件的举证责任倒置制度，赋予法院对农民工劳动争议案件的证据独自收集权，同时确定公安部门一定条件下的配合义务，从而避免因农民工力量孱弱而无法提供证据导致不公正的败诉。[13]

(四)充分发挥社会各界的力量，共同维护农民工的权益。除了依靠制度化、法律化的途径解决农民工问题外，还需要充分发挥社会各界的力量，共同维护农民工的权益。城市各级领导机关应高度关注农民工，及时关心和帮助农民工。比如有意识地组织和开展各种形式的社区文化活动，加强居民与农民工的沟通，当农民工权益受到侵害时，积极为其主持公道。新闻媒体则发挥其传媒作用，加强对农民工的正面宣传，让全社会都认识到农民工对城市建设的贡献从而逐步转变城市居民对他们的歧视。对于侵犯农民工权益的现象和行为给予曝光，并进行跟踪报道。法律援助中心要以其专业优势，义务帮助农民工，以维护农民工正当权益。

总之，在农民工权益保护问题上，我们应该以\"法律面前人人平等的原则\"和\"坚持以人为本\"的精神为指导，为农民工提供一个自由而公平的空间，使他们真正融入城市社会，为祖国的繁荣富强做出更大的贡献。

参考文献：

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[4]张玉玲.公平对待农民工[N].光明日报,2003(经济周刊版) .

[5]曾璇等.高空自杀:男的多为讨薪 [N].羊城晚报,2006-3-21(3).

[6]隋晓明.中国民工调查[M].北京:群言出版社,2005:21.

[7]韩宏伟.论农民工权益的缺损与法律保障[J].兰州学刊,2007(6).

[8]杨福忠.试论农民工权益保障面临的法律问题和对策[J].中国工运学院学报,2004(4) .

[9]李强,唐壮.城市农民工与城市中的非正规就业[C].社会学研究,2002(6) .

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[11]于定勇.论农民工合法权益之法律保障[J].社会科学,2004(8).

[12]李强.农民工与中国社会分层[M].北京:社会科学文献出版社,2004:12.

[13]严军兴.法律援助制度理论与实务[[M].北京:法律出版社,1999:23.

致 谢

本论文是在张玉国副教授的悉心指导下完成的。张老师渊博的专业知识，严谨的治学态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高尚师德，严以律己、宽以待人的崇高风范，朴实无华、平易近人的人格魅力对我影响深远。不仅使我树立了远大的学术目标、掌握了基本的研究方法，还使我明白了许多待人接物与为人处世的道理。本论文从选题、查阅资料、论文设计、论文撰写及修改，每一步都是在张老师的指导下完成的，倾注了张老师大量的心血。在此，谨向张老师表示崇高的敬意和衷心的感谢！ 本论文的顺利完成也离不开各位老师关心和帮助，在此感谢所有老师的帮助，正是因为有了你们的支持和鼓励，此次毕业设计才会顺利完成。

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