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构建区域补偿机制促进西部生态建设

来源：好走旅游网

第23卷　第5期　　　　

重　庆　环　境　科　学

2001年10月

・环境管理・

构建区域补偿机制　促进西部生态建设

杜万平

(武汉大学环境法研究所,湖北武汉430072)

摘　要:生态建设是西部大开发的首要任务和成败的关键,然而国家和社会受益者既给西部地区带来了一定的生态损害,也将从西部的生态建设中获取利益。因此,构建国家和社会受益者对西部的生态补偿机制,符合公平性的一般法理,也将会有力地推动西部生态建设的顺利进行。在此基础上,笔者提出了区域生态补偿机制的具体构想。

关键词:西部开发;生态补偿;机制

中图分类号:X171.4　　　文献标识码:A　　　文章编号:1001-2141(2001)05-0001-03EstablishingtheCompensationMechanismforRegionalEcosystemtoPromotetheWesternEcologicalDevelopment

DuWanping

(EnvironmentalLawInstituteofWuhanUniversity,Wuhan430072)

Abstract:Ecologicalconstructionisvitaltowesterndevelopment.Inonehand,thecountryandothersocialorganizationsshouldberesponsiblefortheecologicaldamagesinwesternareas,andintheotherhandtheywillgetprofitsfromwesternecologicaldevelopment.Thecompensationmechanismforregionalecosystemwillfastentheecologicalconstructioninthewest.Inthisarticletheauthoranalyzedthetheoreticalbasisofthemechanismandgavethedetailsofit.

Keywords:Westerndevelopment,Compensationforecosystem,System.

　　西部生态建设需要长期的大量资金投入,是一项利国利民、惠及子孙的浩大工程,也是西部大开发的首要任务和成败的关键,然而它的顺利进行需要相应的制度予以保障。生态建设艰巨而又复杂,从公平的法理角度分析,西部地区将难以解决也不应当独立解决上述资金困难,国家和生态建设的社会受益者应对西部地区予以相应补偿,从而构建起一种良性运转的区域补偿机制,促进西部的生态保护和恢复建设。笔者在下文中将对构建区域补偿机制的理论基础进行分析,并提出该制度的具体设想。

面将对两者分别进行具体分析和论证。

追寻古代历史,我们可以看到,西部地区曾经森林密布、草丰水美。古乐府民歌中有:“天苍苍,野茫茫,风吹草低见牛羊”的优美词句,正是对此的生动写照。可惜历代的屯田垦荒,虽则创造了大量的物质财富,对中华民族的生息繁衍、经济文化的繁荣发展作出了突出的贡献,[1]却同时破坏了西部的自然生态系统,导致了严重的水土流失和土地荒漠化。黄土高原曾是历朝的国都所在地,自然条件十分优越,而今却是沟壑纵横、满目疮痍,正是由于长期不合理开垦砍伐造成的。国家既是民族文化、经济的当然继承者,它对历史所遗留下来的环境包袱也应承担。因此,国家应建立对西部地区的生态补偿机制。

建国之后的一系列政策失误是西部生态恶化的另一重要原因。首先是鼓励生育的政策,致使西部地区人口猛增,大大超过自然生态系统的承载能力。根据联合国1997年在内罗毕召开的沙漠化会议制定的干旱地

2区土地对人口的承载极限是7人󰃗km,半干旱地区是220人󰃗km。西北地区基本上属于干旱地区,甘肃河西2人口密度为15人󰃗km,在包括极干旱的甘肃中部地

1　构建区域生态补偿机制的理论基础

国家和社会受益者对西部的生态建设予以一定补

偿,根据法理,一般来说应有这样两个前提:一、国家和社会受益者给西部地区造成了一定的生态损害;二、国家和社会受益者将从西部的生态建设中获取利益,下

收稿日期:2001—03—19

作者简介:杜万平(1971-),女,湖北宜昌人,现为武汉大学环境法研究所硕士研究生,研究方向为中国环境法和比较环境法。

重　庆　环　境　科　学　　23卷

2[2]区在内的河东人口密度高达101人󰃗km,远远超过自然能力的承受极限。人们为了种粮和取薪,大肆地开荒伐林,大面积的地表植被被破坏殆尽。其次是50年代末,我国开展了“大跃进”运动,由于盲目追求经济建设的高速度,乱建工厂、乱倒垃圾、乱垦草原、乱伐林

障全国的生态安全,改善整个国家的环境质量。这些都

是无法由西部地区单独享受的利益。因此,区域生态补偿机制的构建是必要的也是应该的。

2　区域生态补偿的基本原则

2.1　分区补偿原则。将需要补偿的地区按生态环境的

木、滥捕野生动物,给自然资源和生态环境造成了大规

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模的冲击和破坏。三是改革开放后财政体制发生了变化,中央和地方政府实行“分灶吃饭”。西部地区因为贫穷,无力应付财政开支,中央政府也缺乏足够的财政转移支付,使得西部地区为了经济需要,对自然资源进行掠夺式的开采,生态环境遭受严重破坏。决策失误带来的生态后果,是需要正视也必须正视的现实。从这一角度看,国家也应为西部地区提供一定的生态补偿。

自然资源是一国重要的物质财富,也是国民经济发展的基础。我国大部分重要的自然资源如森林、矿产、野生动植物等大多分布在西部,我国经济发展包括东部地区今天的经济发展与西部地区的资源支持是密不可分的。四川木头多,砍树,阿坝最典型,全国三大林

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区之一,支持的是东部铁路、采矿、做枕木、坑木。在我国,自然资源的长期无价和低价是不容否认的事实,自然资源的真正价值,如生态价值、资源的自身价值至今也无法全部实现。因此,资源的使用者如东部在客观上给西部地区造成了损害,应给予一定的补偿。

从地理位置来看,西部是我国大江大河的发源地和重要的水源涵养区,其生态环境的保护和恢复不仅将为东部提供经济发展和人民生活所必须的水资源,还将使东部地区免遭自然灾害的侵袭,避免灾害带来的巨大损失。对此,1998年长江全流域洪水和2000年以来频发的沙尘暴是最好的例证。西部的生态保护和恢复建设将给东部尤其是下游地区带来巨大好处,对此,受益地区理应给予补偿。另外,由于生态建设必须对产业发展做出限制,西部地区将因此丧失许多既得和可得利益。如四川省天然林禁伐以后,当地支柱产业木材产业受到冲击,导致财政大幅减收,影响了地方经济发展和林区人民生活。云南省迪庆州、丽江地区长期以木材采伐、加工业为经济支柱,禁伐天然林以后,企业只能停产,对一个经济不发达的地区来说,影响是相

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当严重的。从这一角度来说,西部地区要求受益者补偿也是合情合理的。

从上述分析可以看出,国家和社会受益者包括东部地区确实给西部地区带来了一定的生态损害,尽管程度不同。同时,它们都将从西部的生态建设中得到较大的利益。从长远来看,西部的生态建设将改善气候,保障水资源供应,提高国家的自然资源存量。它还将保

现状进行规划分区,如按建设的重点不同分为生态保

护区和生态恢复区。生态保护区是指生态系统保存较为完好,尚未遭到破坏的区域。生态保护区又可按其起主导作用的生态功能分为水源涵养区、物种保护区、湿地自然保护区等;生态恢复区是指生态环境已遭到破坏,需要进行整治和恢复的地区。按生态破坏的不同程度可以将之划分为生态重灾区(生态环境已遭到严重破坏、出现生态恶化和逆转)、生态脆弱区(生态环境受到一定程度破坏)、生态维护区(生态环境遭到轻微破坏)等。因上述不同地区生态建设的投入和产出差别较大,对其可采取不同的补偿标准和办法。2.2　受益者补偿原则。凡是从生态建设中获利的受益者,包括自然资源的开发利用者、污染物的排放者、资源产品的消费者和其它生态利益的享受者,均应按照“谁受益、谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿,以避免经济生活中存在的“搭便车”现象,促进西部生态环境的改善和保护。2.3　公平合理原则。对西部地区生态建设进行补偿应符合公平合理的原则,所谓公平是指凡是生态建设的受益者均应给予相应补偿。所谓合理是指受益者补偿的数额应与其所获利益相当。对直接受益者和间接受益者,受益大者和受益小者,应适应不同的标准和数额,以最有效地发挥生态补偿的效益,促进生态环境的保护和恢复。

3　区域生态补偿的具体内容

3.1　区域生态补偿的主体。按照受益者补偿的原则,

生态补偿的主体应包括国家、社会和西部地区自身,具体可分为以下几类:国家补偿、社会补偿和自我补偿。国家补偿是指中央政府对西部生态建设给予的财政拨款和补贴。为保障西部生态建设有稳定的资金来源,中央政府宜按国民收入的一定比例将西部的生态建设拨款和补贴纳入财政预算,按年度拨付。

社会补偿包括以下四个方面:一是各种形式的捐助,包括国际、国内各种组织和个人对西部生态环境建设的捐款。二是自然资源的开发利用者对生态恢复的补偿。如采煤、采矿、水力开发等,应给予当地生态补偿。三是资源输入地区对资源输出地区的补偿。如西

5期　杜万平:构建区域补偿机制　促进西部生态建设

气东送工程,将新疆、陕西等地的天然气输往北京、上海等地,天然气的开发和输送都会对生态环境造成影响和破坏,可从气费中附加提取一定比例的资金用以输出地区的生态环境补偿。四是下游地区对上游地区的补偿。上游地区不仅对生态保护进行了资金投入,而且限制了自身若干产业的发展,从中受益的下游地区应对上游地区进行补偿。

自我补偿是指西部地方政府对直接从事生态建设的个人和组织进行的补偿。因为从长远来看,西部地区自身将是生态建设最大的受益者。但由于西部地区目前经济较为落后,大部分地区比较贫困,自身进行生态建设的能力十分薄弱。因此,现行的生态补偿政策应以国家和社会补偿为主,自我补偿作为补充的办法较为切实可行。

3.2　区域生态补偿的对象。生态补偿应主要针对西部进行生态建设、符合规划条件的生态功能区,如防护林区、水土保持区、水源保护区及其它自然生态保护区等,对各生态功能区内进行的生态恢复和增殖功能的项目给予直接补偿。对此我国目前已有相关的法律规定,1998年修改通过的《森林法》明确规定:“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管

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理”。但此种补偿缺陷较大,一是范围过窄,仅限于个别种类的森林,没有包括草地、水域等的保护。二是林种补偿不如区域补偿科学,因为即使是用材林、经济林等,在特殊的生态区域内,其生态保护作用亦不可忽视。

3.3　生态补偿的方式。生态补偿的方式既可以是金钱,也可以是实物、人力、技术等,但应以金钱补偿为主。因为西部区域生态建设的主力军是广大分散的农民,他们只有在自己的收入得到保障之后,才有长期进行生态建设的积极性,生态建设的成果才能得到巩固。

近10年来,国家确定了发达地区与西部地区的对口支援关系,发挥了积极的作用,[7]但这种关系尚未深入到生态建设上来,且规模小、不稳定。生态补偿政策就是要将发达地区的生态补偿义务固定化、制度化,使生态建设资金有一个确定的长期的来源。

公益性非营利的项目进行全部补偿。在进行部分补偿时,应扣除其自身的营业收入,对成本和社会平均利润的不足部分予以补偿。进行全部补偿,应包括生态建设的成本和收益两个部分,其计算公式为:补偿费=成本+成本×社会平均投资利润率。4.2　区域生态补偿费的使用

生态补偿政策的目的是运用经济手段对生态建设进行激励,而生态补偿费的使用状况决定着此目的能否实现。因此,必须建立良好的生态补偿费的使用管理机制。笔者认为建立生态补偿基金制度,采用市场化方法运作和管理,有利于补偿资金的最优化使用。

生态补偿基金由国家拨款、社会补偿费的交纳和西部地区一部分拨款构成,委托专门的基金管理机构进行操作。按照国家预定的生态建设规划,由需要使用资金的地区、组织或个人提出生态建设项目资金使用申请,由该基金管理机构审查并初步批准,初步批准后予以公告,出资者或符合补偿条件的地区均可以提出质疑,以完善生态建设的方案,并有利于出资方进行监督。同时,还可以根据国家确定的生态建设项目,对社会公开招标,以降低生态建设的费用,提高资金使用的效率。对分散的生态建设,如农户的退耕还林、还草、还湖等零星项目,应制定相应的标准和等级,核算其成本和绩效,实行不同的补偿标准,充分调动广大农民进行生态建设的积极性,以巩固生态建设的成效。

西部大开发关系到整个中华民族的未来发展,而生态建设则是西部大开发成败的关键。制定正确的生态补偿政策,充分运用市场经济的利益驱动机制,建立良性、高效的生态补偿制度,将会有力地推动西部生态环境建设的发展,为整个国家的可持续发展奠定自然物质基础。

5　参考文献

1　吴晓军.记西北地区生态环境的历史变迁1甘肃社会科学,1999,

(4):66～72.

2　吴晓军.记西北地区生态环境的历史变迁1甘肃社会科学,1999,

(4):66～72.

3　汪劲.中国环境法原理1北京:北京大学出版社,2000157.

4　杨钢1建议实行国家补偿政策1南方周末,2000年10月19日第8

版.

4　区域生态补偿费的计算和使用

4.1　区域生态补偿费的计算

5　严丽坤1史惠华1西部开发中生态相关性的分析1生态经济,2000,

(8):43～45.

6　黄世典1公益林效益的补偿1生态经济,2000,(1):10～12.7　夏光1西部大开发中环境与经济协调发展的三大机制1环境工作

对生态建设的补偿,应区分补偿对象的不同特点

不同对待,对自身能营利的项目进行部分补偿,对完全

通讯,2000,(11):12～19.

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