如何提高城市控制性详细规划的适应性

【摘要】控制性详细规划比以前规划的形式有更强适应性，但还没有达到预期的效果。本文具体分析研究了提高城市控制性详细规划的适应性的有效措施。

【关键词】城市控制性详细规划适应性措施 中图分类号：f291.1 文献标识码：a 文章编号：

控制性详细规划（以下简称控详规）是目前我国为适应市场经济体制而探索总结出来的具有很强适应性和操作性的规划方式之一。控制性详细规划在认识上、编制方法上、编制内容及技术、实施管理过程上存在局限性，导致控制性详细规划应有的优势和作用在建设实践中无法充分发挥，应从控制指标体系、土地使用性质分类方法、地块划分、土地及空间的开发强度、控制方式、实施管理制度上完善现有规划方法、体制，增强控制性详细规划的适应性。 一、简化控制内容，以保障公众利益为核心，合理引导市场 目前的控规对所有地块都严格规定了各项控制指标，看似面面俱到，却没有抓住重点，所以实施效果并不理想。根据开发控制的本质作用，可将控规的编制内容分为两大部分：一是保障公共利益，确定规划区公共设施、公共卫生、公共安全的最低标准要求；二是制定规范合理引导市场，在保障公共利益的前提下给予市场最大的自由空间，实现社会、经济和环境效益的最佳结合。

保障公共利益首先应强调整体格局的优化和功能完善，保证公共、公用和公益设施的空间落实，合理确定相关设施的规模和布局，

并落实用地。对于公益性公共设施用地，即政府作为投资和经营主体的教育、医疗卫生、文化、体育、社区服务、行政管理、社会福利等设施，应加强对土地使用性质的控制力度，弱化对开发强度的控制。因为增加公益性公共设施的开发强度是有利于保障公众利益的，且这些设施均由行业规范，对于其开发强度没有必要作“刚性”规定。对于经营性公共设施用地在开发强度方面则要严格控制，但对于土地使用性质应留有较大的兼容性，且对开发强度的控制不应是限制其建设，而应通过相关政策规范对因提高开发强度而增加的收益进行合理分配。其次，要深入研究满足城市公共卫生和公共安全需要的相关要素，如日照、采光、通风、消防等，并制定详细的规定，加强对这些要素的控制。

对市场的引导，首先应研究市场经济中什么情况下严格控制什么内容，哪些内容可以由市场主体自由发挥。对于经营性用地，规划内容上不必面面俱到地详细规定各项控制指标，重点应结合环境容量和经济分析确定开发强度，增加用地性质控制方面的弹性，减少空间形态方面的控制要素。例如，城市中心区某一地块到底是该建商业还是办公，很大程度上与市场需求有关，而且在满足交通需求的条件下建商业或办公均不影响城市公共利益，规划中就应留有弹性。又如，开发强度确定后，在满足建筑间距、日照、采光等基本要求的前提下，建筑密度、建筑高度主要是对空间形态的控制，而目前控规中城市设计的研究深度还不够，可留待下层次规划设计中深入研究后确定。针对市场的不确定性，在规划思路上尤其应强调

动态的过程规划，即应对规划实施过程中的多种可能情形提出相应的引导方案，注重制定规则，而不是终极蓝图。此外，对经营性用地不能仅仅从技术角度制定规划控制指标，限制其突破规划确定的开发总量，还应制定完善的配套政策，从政策上加以引导。 二、提高控制性详细规划的弹性与适应性 1、扩大控规的基本管理单元

地块划分是控规的重要内容之一，控规把地块作为基本管理单元。而在控规编制时开发主体和建设项目往往尚未明确，地块划分很难确切预测实际开发需要，因此实际开发中常常需要对地块进行拆分或合并，并引起控制指标的相应调整，导致控规不能较好地实施，适应性较差。从另一角度看，规划实施中是否一定需要按照规划确定的地块进行建设才是有效的呢？在大量对规划实施评价的研究中，emily talen通过比较规划的公共服务设施布点与现实发展是否一致的具体案例展示了他的理论方法，并得出规划实施获得成功的定义是：规划实

施后居民与公共设施间的空间关系应该近似于规划所要达到的。也就是说评估工作不必拘泥于对公共设施的具体位置的评判，只要其分布符合规划意图即可。由此反观控规的编制，既然未来不确定因素较多，难以准确预测，而且局部调整用地性质并不影响规划实施效果，那么，完全可以而且应该适当扩大控规的基本管理单元，在较大的范围内确定控制要素，开发建设中可以根据实际需要在该基本单元内局部调整。广州的规划管理单元就是按照这一思路的具

体实践，要求管理单元内的配套设施的规模不能减少，但遵循一定程序后可在单元内局部调整位置。这种做法既保障了公共利益，又提高了规划的灵活性和适应性。

2、善土地使用性质分类，增加用地的混合功能

随着城市建设的快速发展，城市中不断出现新的功能，我国的土地使用分类标准较难涵盖所有的建设类型。例如，工业园区中的研发用地、园区管理服务用地按照原有分类标准都属于工业用地，但其功能特征又完全不同于传统的工业用地；行政办公用地中商业性和非商业性的功能特征差别也很大，但这些在用地分类中都未加以区分，难以正确引导开发建设。因此，要适应新的发展需求，必须不断完善土地使用性质分类。

此外，很多经营性用地需要根据市场需求决定、调整其具体功能，而且，不论是从集约用地还是从生产、生活活动的实际情况看，混合使用是明显的趋势。在美国的表性规划领域里，控制的不是功能，而是这些功能对环境、邻里和基础设施的要求和影响。控规也需要改变思维方式，在保障公共利益的前提下，可以将部分地块定性为以某种性质为主、混合其他互补性质用地，如商住用地、商业办公用地，甚至可以对经营性用地提出多种可能的用地性质和相应的控制指标，以便根据市场需要选择。这样可以在提高土地使用效率的同时，提高控规的适应性。虽然目前控规中也有土地相容性的规定，但多数是通则式的规定，例如规定居住用地可兼容公共设施用地等，并未把土地使用相容性细化到具体地块中。

3、探索控规编制的适宜形式

目前的许多研究都在提高控规的控制内容的弹性方面做出了改进，但控规的编制形式基本未变。单一的控规编制形式往往无法较好地应对诸多不同地区的规划管理需求。为适应城市不断发展的需求，真正实现面向规划管理的控规编制，可以借鉴香港、深圳法定图则编制的经验，探索控制性详细规划的多种表现形式，提高控规的适应性。

香港的法定图则包括分区计划大纲和发展审批地区图。发展审批地区图由于要达到迅速管制的目的，比分区计划大纲的控制要素更简单，主要对土地用途进行规划管制，并只能对区内小部分土地用途做出适当的规划，其余大部分土地都只能规划为“非指定用途区”。除部分已确定允许发展的用途外，发展审批区内的任何新发展项目，或更改土地用途，都需要向城市规划委员会申请。深圳也结合实际需要，探索出了深圳法定图则的编制方法。深圳法定图则也属于控制性详细规划层次，也可以说是根据实际需要而采取的控规编制的一种适宜形式。

借鉴香港、深圳的经验，可在对不同发展地区进行分类的基础上，根据每类地区的特点确定适宜的控规编制形式。例如，城市中心区外围急待开发地区，可通过编制特定形式的控规，来实现控规的快速覆盖并发挥开发控制的作用。这种形式的控规，编制要求应简化，重点控制土地用途和开发强度。虽然特定形式的控规可以根据性质不同的区域，在符合控规有关规范的前提下进行简化，但是规划编

制与审批的程序必须严格执行。 参考文献：

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