应急资源论文：应急资源的区域联动研究

关键词：应急资源；区域联动；突发事件

我国是个灾害频发的国家，几乎每年都有重大灾害事件发生，如2003年席卷全国的“sars”事件、 2008年雨雪冰冻灾害和“5.12”汶川地震、2010年玉树地震和舟曲泥石流等重大突发事件，这充分表明，单靠一个行政区的应急资源很难有效应对这类重大突发事件，建立跨行政区的应急资源联动已显得十分必要和迫切。

我国政府高度重视突发事件的应急管理工作。2006年国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，并逐步建立了完整的应急预案体系和自上而下的应急管理机构，成为突发事

件快速、高效应对的基础。但是在实际中，行政区域的划分导致单个行政区域很难有效应对跨行政区的突发事件或者本区域内重大突发事件。一方面是因为突发事件可能跨越多个行政区域，需要灾害影响区域内的政府联合应对；另一方面是因为突发事件比较重大，超出该行政区域的应对能力，也需要周边地区予以人力、物资、技术上的必要支援，所以需要建立突发事件的区域应急联动机制，综合利用区域内的各类应急资源，提高区域突发事件的整体应急能力。

针对突发事件的应急联动我国学者也给予了许多关注，但主要集中在城市应急联动上，如对城市应急联动体系建设[1]、城市应急联动的框架结构[2]，[3]、城市突发事件应急资源联动[4]等方面的研究；或者针对城市单灾种的应急联动，如城市防洪[5]、城市轨道交通[6]、防汛抗旱[7]、城市突发环境污染事件[8]、城市重大生产事故应急救援[9]等。然而，许多突发事件有明显的区域性，影响范围常常不止一个城市或者一个行政区域，佘廉对区域突发事件应急联动体系建设进行了研究，提出了区域突发事件应急联动体系构建的构想[10]。蒋珩探讨了区域突发公共事件应急管理组织架构[11]，滕五晓研究了突发事件的区域应急联动模式，指出我国应急联动应依托现有区域合作资源、构建“沟通、协调、支援”的多层次、网络状区域应急联动模式和“信息

互通、资源共享、相互救援”的运行机制[12]。

区域应急联动的本质是区域应急资源联动。本文在分析应急资源区域联动必要性的基础上，指出了建立应急资源联动的地缘基础，探讨了应急资源的区域联动模式和联动体系，旨在提高突发事件的区域应急能力，有效应对区域性突发事件。

一、建立应急资源区域联动必要性

（一）应对重大突发事件尤其是跨区域突发事件的需要 我国许多自然灾害都具有明显的区域性，如洪水、地震、台风等灾害的影响范围与行政区域并不完全重合，往往横跨多个行政区域。许多事故灾难也具有明显的区域特征，核事故不仅影响核设施所在地区，而且还能影响到周边地区，一些化工企业往往布局在行政区的边缘或者沿江河周边，一旦发生泄漏事故，常常波及到周边地区或者江河下游地区；一些重要的水利工程，如长江三峡和小浪底水库等，如果发生溃坝事故，就可能影响到水库下游的多个县市。所以为了有效应对跨区域的突发事件，需要建立区域应急资源联动机制，综合协调、科学调度区域内的各类应急资源。

此外，每个地区能力都是有限的，单靠本地有限的应急资源无法有效应对重大突发事件，需要建立应急资源的区域联动，有效利用周边地区的应急资源应对突发事件。当重大

突发事件超过当地政府的应对能力，如果仅仅依靠上级政府或国家进行应对，无论专业救援人员的调集还是应急物资的调配都需要一定的时间，很容易错过最佳应急救援时机，造成更大的人员伤亡和经济损失，因此也需要建立应急资源区域联动。当突发事件发生后能够快速从周边地区调集人力和物力，不仅缩短了应急资源的到达时间，而且也将大大提高突发事件应急处置的效率。

（二）节约社会资源、弥补应急资源不足的需要 应急物资储备数量少、结构不合理已成为我国各地区普遍存在的现象，建立应急资源的区域联动，能将周边地区的应急资源在突发事件发生时为我所用，发挥区域应急资源的综合优势，将弥补应急资源不足这一现实。同时建立应急物资的区域联动对于优化应急物资的储备结构、完善应急物资的储备体系也具有重要意义。

重大突发事件尤其是跨区域的重大突发事件发生的概率特别小，每个地区不可能也不需要储备大量的应急资源，否则就造成大量资源的闲置甚至浪费。建立区域应急资源联动，可以采取分别投资、集中管理、联合使用的模式，既节约投资，又提高了资源的利用效率，同时又避免了重复建设和资源的闲置或浪费。

（三）区域一体化的需要

随着我国社会和经济的发展，区域一体化的进程加快，我国目前已经形成并正在形成多个都市圈和经济区，如长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津唐地区等，地区间的交流和合作越来越广泛、越来越密切，任何地区突发事件都可能影响到周边的其他城市，客观上也要求建立应急资源的区域联动，联合应对可能发生的重大突发事件，保障区域持续发展。

二、应急资源区域联动的地缘基础

突发事件尤其是自然灾害事件具有显著的区域性，如地震主要分布在我国几条地震带上，洪水主要分布在大江河的中下游地区，台风主要分布在东南和华南沿海地区。事故灾难也表现出了明显的区域特征[14]。所以在建立应急资源的区域联动时必须综合考虑自然条件、社会环境以及灾害的区域性。我国复杂的自然条件是影响和决定应急联动的地理基础，如地震带上的行政区之间需要地震应急联动，沿海地区则需要建立台风、风暴潮灾害的应急联动。但自然条件有时候也限制着应急资源的区域联动，如大江（河）就限制着两岸地区的地震和洪灾的应急联动，因为连接河流两岸的桥梁在地震发生后或洪水发生时直接影响着两岸应急物资的运输。我国社会经济也呈现区域化一体化发展的态势，并且随着现代化交通网络的形成，经济交往更加频繁，区域间的联

系也越来越密切，任何一个地方发生重大突发事件都有可能影响到其他区域。因此，我国的自然条件、社会环境以及灾害的区域分布等因素共同奠定了我国应急资源区域联动的地缘基础。

（一）都市圈

随着经济发展和合作日益紧密，在特定地域范围出现了特殊的经济体——都市圈，通常依托一定的自然条件，借助现代化的交通工具和综合运输网以及高度发达的信息网络，在某些特定地域上由若干城市和特大城市聚集而成的一个相对完整的城市“集合体”，都市圈是城市化和经济发展的必然产物，是区域一体化的具体体现，都市圈的城市之间经济联系十分紧密、交通通讯十分发达、人员流动频繁。我国比较典型的都市圈如广州—佛山都市圈、长沙—湘潭—株洲都市圈、北京—天津都市圈、中原都市圈等。都市圈中的任何一个城市发生大规模的或者重大突发事件，都可能直接冲击或影响到都市圈内的其他城市，所以建立应急资源的区域联动已成为都市圈各项合作之中必不可少的一部分，如长株潭三市已经制定并发布实施了《应急总体预案》，并已初步具备了都市圈应急联动体系建设的基础[12]。

（二）经济区

比都市圈更大的经济地理单元是经济区，目前我国已经形成的经济区主要有长江三角洲经济区、珠江三角洲经济区和环渤海经济区等，另外黄河三角洲经济区、北部湾经济区也在形成。与都市圈相比，经济区范围更大，往往涉及几个省市。尽管经济区城市之间的距离相对比较远，联系也没有都市圈紧密，但是经济区仍然有发达的交通、通讯网络，区域间的合作也十分紧密，大规模或者特别重大的突发事件也可能对区域内的其他城市产生重大影响，因此，这些地区客观上也需要实现应急资源联动。目前以经济区为基础的区域联动也在探索之中，如珠江三角洲9市与粤澳地区建立了区域应急联动机制，以及三角区域9省应急联动机制[13]。

（三）灾害地理单元

我国灾害尤其是自然灾害具有明显的区域性。暴雨主要集中在两个地带，一是从辽东半岛—山东半岛至东南沿海地区，二是大兴安岭—太行山—武陵山一带；崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害主要分布在我国大地貌格局的一、二级阶梯和二、三级阶梯的的交接部位，从省际差异来看，又以滇、川、黔、鄂、陕、重庆、北京等省市最严重[14]；地震主要位于五个区域即台湾地区、西南地区、西北地区、华北地区、东南沿海地区的23条地震带上；洪水主要发生在七大江河的中下游地区。灾害的区域性也要求以灾害地理单元为基

础，建立区域应急资源联动。我国以灾害单元为基础的应急联动尚缺乏必要的探索，但在国外如日本已经按照地震灾害的发生地区，建立了区域应急联动机制。

（四）大型工程和重要设施的风险影响区

大型水利工程涉及多个县市，面积广，蓄水量多，如三峡水库全长600多千米，面积1 084平方千米，总水库容量393亿立方米，横跨湖北和重庆20个县区，需要以这些大型工程为中心，建立多个县、市、区的防洪应急资源联动机制。许多重要的设施如核设施等，尽管这些设施发生事故的概率很小，但是一旦发生核泄漏和核爆炸事故影响将十分恶劣，不但对人和环境的影响将是长期的，而且容易引发社会恐慌。在世界范围内发生过多起核泄漏事故，其中20多年前切尔诺贝利核泄漏的影响至今仍在持续。所以也需要建立以核设施为中心的区域应急联动，确保突发事件的应急处置和周围地区居民的紧急疏散撤离。

（五）化工产业区

近年来我国石油化工行业发展迅速，形成了多个大型的化工基地，各类化工产品生产、使用、存储和流动量都很大，一旦管理和操作失控，很可能发生重大事故，不仅影响广泛而且容易产生连锁反应，也需要建立这类产业区为基础的区域应急联动。

另外，政府之间的区域合作，也是形成应急资源区域联动的地缘基础。

三、应急资源的区域联动模式

应急资源联动的模式并不是单一的，需要根据各行政区（城市）之间联系的紧密程度、灾害风险特征、自然条件等因素确定合理的应急资源联动模式，而不是一定要建立统一的应急平台、整合区域应急资源等模式，而是根据实际情况建立多样化的区域应急资源联动模式。本文认为，应急资源区域联动主要包括一体化模式、合作模式和协作模式三种类型。

（一）应急资源区域一体化模式

应急资源区域一体化是区域全方位应急合作的基础，是区域应急联动的高级形式。根据区域突发事件应急管理的实际需求，构建区域应急资源联动体系，建立区域应急联动指挥中心，建立趋于统一的应急指挥平台，在对区域重大风险评估的基础上，确定联合应对各类突发事件需要储备的应急物资的种类、数量和储备地点的布局，确定所需的专业应急救援队伍的数量和专家力量，将政府现有应急资源如公安、武警、消防、急救、卫生、环保等部门的专业救援和有关物资如救生设备、消防器材、应急交通和通讯设备等纳入统一的调度系统，建立统一的重大事故的应急预案，保障区域重

大突发事件发生后能够快速响应，第一时间能将所需的应急专业队伍、应急物资等调运到灾害现场进行应急救援。

目前区域应急资源一体化的储备模式更加适合于以省会城市为中心的都市圈，如长株潭都市圈和广佛都市圈等。

（二）应急资源区域合作模式

对于以水利枢纽、基础设施为核心的覆盖区域，可以采用以一个地区或城市储备为主、周围地区分别储备的应急资源合作模式。对于大型水利工程，如三峡水库、小浪底水库等，可能会因自然灾害如地震、人为破坏如恐怖袭击等而发生溃坝，溃坝洪水可能波及周围多个县市，因此需要采用以大型水利工程管理部门储备应急物资为主、周围县、市联合储备应急物资的联合储备模式。对于重大基础设施如核设施以及大型化工基地，也需要采取以这类危险源所在地区为主储备应急物资，周边地区联合储备相应的应急物资，包括应对突发事件所需的应急物资以及紧急疏散撤离所需的应急设备设施等。

对于应急物资的联合储备，需要建立和完善区域应急联动体系，实现应急平台的对接，做到应急信息的共享，当重特大突发事件发生后能够统一调度各类救援力量和应急物资。

（三）应急资源区域协作模式

行政区或城市之间也可以通过协议的方式，实现应急资源的区域协作。应急资源区域协作需要掌握各个应急资源协作地区（城市）之间的专家队伍、各类专业救援队伍、应急医疗队伍情况，以及各类应急物资的数量和布局情况。为了更好地实现区域应急资源的协作，需要对接应急平台，实现应急信息的良好沟通，完善应急资源互助的补偿协议，将应急物资的协作落到实处，共同提高突发事件的应对能力。对于一些特定的产业，如煤矿企业也需要采用应急资源联动协作的模式，每个矿区与周边矿区签订应急协作合同，实现区域应急资源共享，当突发事件发生后能够迅速从周边地区调集煤矿应急专家、矿山救援队和专门的应急物资以有效地开展救援工作。

目前我国（泛）珠三角地区、长三角地区以及港澳地区等都建立了应急联动机制，其实就是应急资源的区域协作模式。

四、应急资源的区域联动体系 （一）信息沟通

信息沟通是区域应急资源联动的重要手段。无论是一体化的应急资源联动还是合作或者协作模式，都需要实现区域间应急信息的沟通和共享。建立一个高效的突发事件传递系统是区域信息沟通的关键。根据区域应急合作的具体情况建

立统一的应急平台，或者在各地区现有应急平台的基础上实现互联互通，是实现区域应急信息共享的基础。通过信息平台，能够及时将有关突发事件信息发布给应急联动的各政府部门，才能根据预先制定的应急联动预案、或者预先签署的联动协议，统一调度区域内的各类应急资源。

（二）联合决策

区域应急资源联合决策是应急资源联动的基础。因为应急资源联动是应急联动的基础，当跨区域的突发事件发生后，通过应急平台将灾害信息及时、准确地发布给各个灾害涉及行政区，成立区域应急联动中心，根据预先制定的区域突发事件应急预案，并结合灾情的实际信息，研判灾情的现状以及可能引发的衍生或次生灾害，制定区域联合应对方案，科学调度区域内的应急资源。

对于应急资源的区域协作模式，通过应急平台或其他信息传递方式将灾情信息发布给联动地区或单位，共同决策应对灾害所需的应急资源的类型、数量、需求时限，以及协作地区所能提供的应急救援力量的多寡和应急救援物资类型和数量，确定协作地区的应急救援队伍和应急物资所能到达灾害现场的时间。

（三）应急资源区域共享

应急资源区域共享是应急区域应急联动的核心。应急资

源区域共享是指应急人力资源和物资资源的共享。实现区域应急资源共享，首先需要完善应急资源的网络结构，让应急联动区域的每个政府部门都知晓周边地区存储的应急物资的种类、数量和储备地点，以及专业救援队伍的数量和救援装备等。当跨地区突发事件发生后能够科学调度区域内各类应急资源，或者某一地区发生重大突发事件时，可以根据灾害的实际需求以及本地区拥有应急资源的实际情况，确定需要从周边地区调集救援力量和应急物资。其次需要完善区域应急人才队伍培养和物资储备。在对本区域重大风险评估的基础上，完善储备体系，科学确定所需要储备应急物资的数量、质量以及储备场所等，完善应急物资的快速调配体系，确保突发事件发生后能够将应急物资从周边地区快速调度到灾害现场；加强区域应急人才储备，培养应急管理人才队伍和专业应急救援队伍，提高整体应急管理水平和救援水平，在突发事件发生后能够快速、高效的指挥和开展应急救援工作。

（四）应急资源的补充和补偿

完善应急资源的补充和补偿制度是应急资源联动区域的保障。在理顺应急物资区域联动体系时，也需要完善应急

资源联动的补充和补偿机制，它是区域应急资源联动可持续的保障。根据区域风险特征，定期更新和补充必要的物资，不断完善各类应急设施；建立和完善应急人才的交流和培训制度，不断提高应急管理人员的素质和应急专业人员的业务水平。

建立区域应急资源联动也需要完善应急物资的补偿机制，因为应急资源区域联动是一种区域合作的模式，所需的资源分别来自不同的行政区，尤其是应急资源的区域协作，是一方对另一方在人力、物力上的帮助，就需要给予一定的补偿。建立应急资源联动的各行政区需要商议制定合理的补偿方案，在明确双方权利与义务的基础上，确定合理的补偿范围、补偿标准和补偿方式等。

五、结论

区域应急资源联动是区域应急联动的核心。我国的自然和社会经济特征、灾害区域性分布，以及应急管理的实际需要，是确定应急资源区域联动模式的重要根据。理顺应急资源的区域联动体系，提高区域应急资源的协调能力和联合调度能力，实现快速、高效、有序应对跨区域的突发事件。本文对应急资源的区域联动进行研究，主要结论如下：

1. 建立应急资源的区域联动是应对跨区域突发事件或重大突发事件的需要，是节约社会资源、弥补应急资源不足

的需要，是社会经济区域一体化发展的需要。

2. 我国都市圈和经济圈的形成、灾害的区域分布、重要工程和设施风险的区域性影响以及特定产业区，都成为区域应急资源联动的地域纽带。

3. 应急资源区域联动模式主要包括应急资源区域一体化模式、应急资源的区域合作模式和区域协作模式。

4. 应急资源区域联动机制主要包括信息共享机制、应急资源联合决策机制、应急物资区域共享机制和应急资源的补充和补偿机制。

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责任编辑、校对：焦世玲

on regional joint action of emergency resources zhang yongling

（school of emergency management, henan polytechnic university, jiaozuo 454000, china）

abstract: regional joint action of emergency resources is the central part of the regional emergency joint action. constructing the regional joint action of emergency resources is important to remedy emergency resources shortage, improve utilization efficiency of emergency resource and respond great

trans-administrative area emergencies efficiently. metropolitan regions, economic zone (belt), regional distribution of disasters and the trans-administrative risk of big engineering and importance establishment are the geography foundation of regional emergency

resources joint action. the joint action mode of emergency resources includes three kinds, namely integrative mode, cooperative mode and collaborative mode. the joint action system of emergency resources includes information communication, resource share, joint decision-making of emergency resource, renew and compensation of emergency resource.