行政执法和行政监督存在的问题与对策思考

随着我国公民法律意识的不断增强，行政执法单位及个人在行使行政管理职能的过程中，如何公正执法、依法行政，如何更好的履行行政监督职能从而避免引发行政复议与行政诉讼案件，增加行政成本，更好的把握好处理自由裁量与羁束行政执法的关系就显得尤为重要。《行政诉讼法》于19年4月4日由七届全国第二次会议通过，同日公布，1990年10月1日起施行；《行政复议法》1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日发布、1994年10月9日修订发布的《行政复议条例》同时废止。行政复议与行政诉讼都是两种对行政执法的监督法典，且各有所长，不能互相取代。现代国家一般都同时创设这两种制度。由行政执法争议的公正性影响，行政复议这个简便、迅速的一裁终局制度被当事人更多的作为行政诉讼的前置阶段或救济途径，或在当事人选择复议救济途径之后，仍能提起行政诉讼。而行政诉讼法更注重对行政主体行为的合法性审查，作为一种司法行为，作为社会公平、公正的最后一道防线，也往往被更多人最终选择。而我国现在诸多行政执法领域，受执法人员自身素质，对执法范围的理解、对执法对象利益的漠视、考核导向的影响都从很大程度影响行政执法的公平、公正、方式、方法。因此，暴力执法、野蛮执法、知法犯法等倍受公众质疑的事件，也就屡屡发生，行政复议、行政诉讼在很大程度上发挥作用，维护社会弱势群众利益，但如何更好的让公民利用好这两部法典，在加强宣传法律知识的同时，也应当从源头注重对执法人员的监督与制约，减少基层执法的自由裁量权，切实践行我国依法治国、依法行政的总方针。

关键词：行政执法和监督 行政诉讼 行政复议

提纲

一、行政执法过程和行政监督存在的问题

(一)行政执法过程存在的问题

1.行政执法主体资格存在乱象

2.执法权限模糊不清，职能交叉现象严重

3.行政执法缺乏统一的执法裁量标准

4.行政征收费用存在“以罚代管”

5.行政执法过程存在执法不公现象

6.对行政执法公开度和群众维权意识不强

（二）行政监督存在的问题

1.行政监督主体多元，行政监督职责不明确

2.行政监督缺乏有统一的规范标准

3.行政监督主体缺乏性

4.行政监督主要局限于事后追惩

5.行政监督体系社会监督力量薄弱

2

二、对行政执法过程监督的建议

1.提高执法人员法制观念，切实做到依法行政

2.细化行政执法处罚权的决定程序。

3.斩断“以罚代管”利益链条

4.根据违法人的行为程度决定处罚范围。

5.整合行政执法与行政监督的双重职能。

6.行政处罚决定与行政复议程序同步下达。

7.建立流动行政复议和行政诉讼平台。

8.加大信息公开力度

9.强化社会监督职能发挥

行政执法和行政监督存在的问题与对策思考

序

行政执法的主要目的是，实施法律的功能、实现管理的职能和保障公民权利的三大功能。行政执法具有执法主体的法定性和国家性的特点，执法主体又具有主动性和单方

3

意志性，执法过程中执法人员又具有极大的自由裁量性。虽然，就行政执法机关而言，要求执法过程要始终坚持合法、合理、正当、效率、诚实守信、责任等原则。但受执法者职权意识，执法的强制性、自由裁量性和授权执法主体等综合因素的影响给行政执法的统一标准界定带来难度，给执法对象的基本权益造成的影响，进而引发行政复议、行政诉讼等一系列行为，来维护公民、法人对行政执法后的利益诉求，也因此而引发一系列问题，给司法公正、行政执法都不同程度的造成影响。结合所学专业对在司法实践过程中，行政监督中暴露出一些矛盾问题以及对行政执法监督提出自己的看法建议：

一、行政执法过程和行政监督中存在的问题

(一)行政执法过程存在的问题

1.行政执法主体资格存在乱象

我国现行下，国家行政权力由行政机关行使，并由行政工作人员具体实施。但受行政机关编制、管理事务的局限性、专业性、技术性等问题的，以行政授权、行政委托、聘用临时工等方式来延伸行政执法的链条，从行政授权和行政委托来看都符合行政执法职权规定，但聘用临时工来履行公务人员行政执法权限，就给执法权限的边界产生监管困难。从“延安夫妇打人事件”暴露出的问题就可以看到事件中夫妇并非公务人员，却在执法过程中暴力执法，无论从执法主体的合法性、还是执法方式都可以看到执法主体的乱象产生的不良影响。

2.执法权限模糊不清，职能交叉现象严重

目前我国各行政职能部门大多具有执法权和行政处罚法，商业部门有商务执法、统计有统

4

计执法、安全监管有安全执法、交通部门有交通执法、环保部门有环保执法、市政部门有市政执法、工商部门有工商执法等等执法部门星罗密布，但从监管效果来看，无论从涉及群众生命安全的食品药品监督，还是涉及城市卫生和环境治理的市政与环境监督其监督效果都不尽人意，相反出现了工商与食品等一系列的职能交叉和“九龙治水”的尴尬局面，同样也给行政执法监督的责任界定带来难题，出了问题行政职能部门相互推诿、扯皮。

3.行政执法缺乏统一的执法裁量标准

目前的执法过程中，大多数以行政处罚的罚金来表现。行政执法在多数情况下都属自由裁量，自由裁量虽然也必须根据法律法规的授权和在法定的幅度以内进行。但在假如在交通执法或交警违章处罚过程中，《道路交通安全法规》中规定对具种违法行为处以200-2000元的罚金；再如在处理小摊贩的问题上，对违反城市市容管理条例的可以进行处罚，征收个人所得税的条件与税额一般都没有伸缩余地，治安管理处罚却有一定的幅度，可供行政机关自由裁量。这些处罚内容都只是对处罚标准做了大致规定，没有明确罗列处罚的标准，虽然各地执法部门可能自行制定量裁标准，但执法主体在执法过程中往往根据现场情况，甚至于取决于当日心情与处罚对象的关系来决定处罚力度的大小。

4.行政征收费用存在“以罚代管”

行政收费、行政处罚中收费种类名目繁多，“管理就是收费”、“乱收费”现象在执法部门普遍蔓延。行政执法人员采取降低处罚、不出具票据等方式与行政对象达成协议，造成行政征收费用的监督困难，甚至成为滋生的温床。例如：公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费现象十分严重，不仅极大增加了物流成本，还造成民怨沸腾。尽管我国从1994年起，国家开始对公路三乱不断进行治理，但治理多年之后，现在公路三乱仍然非常严重，交警只罚款不开票可以打折、隐蔽拍照罚款完成任务、运管罚款与财政分成等现象都是对行政

5

征收费用监管乏力的表现形式。

5.行政执法过程存在执法不公现象

从目前的执法过程来看，执法主体往往采取巡视或巡查执法方式，从程序上较为被动；从执法主体构成来说缺乏流程化程度和明确的设定范围，给基层执法的随意性、粗放性造成一定的漏洞，从而导致行政强制现象滥用突出，经常可以看到执法人员强制没收摊贩的经商工具，而且行政强制过程都没有申请强制执行的居多，造成没有强制权的行政机关、行政人员、甚至是临时聘用人员与经营商贩发生肢解冲突、甚至致人死亡，致使形象受到了严重损害，也从不同程度上造成执法不公，甚至于侵犯普通群众的基本利益。

6.对行政执法公开度和群众维权意识不强

《行政处罚法》第4条规定：“对违法为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。但在具体的执法过程中并没有将处罚情况进行公布，普通群众在面对执法部门的执法行为之后，无论从处以罚金的不合理程度来看，还是从对群众基本权益的侵犯来看，由于缺乏行政执法缺乏有效的公开平台，因此群众对处罚缺乏比对，进而导致运用行政复议与行政诉讼维权的少之又少。采取行政复议来就某项涉及自身重大权益的问题来维权是可行有效的方法，但具体实效过程中受行政执法部门自身利益与形象的影响真正达到维权目的需付出的时间与人力成本往往是巨大；行政诉讼这一公开与行政部门“对质公堂”的行为，更是少的以“新闻”方式见于报纸端头。

（二）行政监督存在的问题

1.行政监督主体多元，行政监督职责不明确

6

我国目前行政监督体系已逐步建立，形成了以国家权力机关、司法机关、监察、审计机关和社会监督的外部监督，也形成了上下监督、主管监督和职能监督内容监督手段。但在具体实施行政监督过程中仍存在着行政监督机关缺乏有效联系沟通、没有明确各自分，甚至各自为政的行政监督情况。

2.行政监督缺乏有统一的规范标准

我国现行行政下，“红头文件”的出台给行政监督造成难度，而保证法规、规范性文件的适当就是防止行政违法，使行政监督规范、具有可操作性的重要手段。在出台规范性文件的同时，要与行政监督部门共同实施审查，解决法律与规范性文件之间的“冲突”问题，从源头上杜绝与上位法抵触或超越法定权限的问题，以便于行政监督更加有效、简便。

3.行政监督主体缺乏性

实施行政监督的国家权力机关、司法机关、监察、审计机关以及行政机关内部的上下监督、主管监督、职能监督都缺乏一定的性，受机关一定的影响，可能形成维护利益、形象的共同体，甚至于因同履行政机关部门受人情与关系的影响在实施行政监督过程中打折扣、讲人情的现象。

4.行政监督主要局限于事后追惩

目前的行政监督主要靠事后的追惩，对事前的预警性监督和和跟踪性的事中监督缺乏足够的重视。如我区的打人事件，行政监督部门行使职能仅局限于对当事人的惩处，而并未就行政执法前期、过程中的过程做出论断，假如当时的事件没有引起网络的关注，那么这个行政执法的过程可能行政监督部门根本没有关注、甚至认为其完成合法有效。

7

5.行政监督体系社会监督力量薄弱

社会监督是对行政执法最有效的监督手段之一，然而由于我国群众维权意识淡薄、社会团体起步较晚、个体对不涉及自身利益的现象持观望态度，造成的了对行政执法违法违规现象的纵容，给人民群众的根本利益造成损害。

二、对行政执法问题及行政监督的建议思考

正视行政执法过程的监督与自由量裁度的制约，对维护执法严肃、维持社会公平正义具有重要意义，虽然目前我国在立法过程中将程序法与实体法相对，成为两个相对的法律部门，同时也建立了行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政监督等行政救济手段，但基层群众在面对基层执法部门的随意性大、滥用处罚权行为等仍然面临着维权难等问题，因此笔者认为应从以下几个方面落实行政执法监督，更好的发挥行政复议和行政诉讼的作用，切实维护社会的司法公正。

1.提高执法人员法制观念，切实做到依法行政

依法行政是在行政诉讼法实施后提出的，依法行政是依法治国的关键和核心，也是建设法治的重要环节和标志，更是纠正基层执法人员乱执法、滥用法的重要举措。只有不断增强执法人员的法律意识，重点加强对《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律法规的学习培训；加强对执法活动的监督，才能切实做到依法行政，保障行政执法过程式的规范性和合法性。

2.细化行政执法处罚权的决定程序

8

对行政执法过程中的程序进一步细化，明确对违法行为的勘验、判定、现场裁决人员构成、人数组成，对行为人的行为违法内容进行明确告知，违反的具体规定及行为具体表现作明确描述，力求做到执法过程细致合理，处罚内容、处罚力度公开透明，让行为人在缴纳处罚金的同时，充分认识被处罚的原因和具体表现，从而达到执法的最终目的。

3.斩断“以罚代管”利益链条

对行政执法中谁有权设定收费一定没有明确规定，日常行政管理中的行政收费多数是在法律、法规没有规定的情况下，由部委或地方规章规定的，而且绝大部分是一般规范性文件。要根治“以罚代管”的乱象，必须斩断以罚代管的利益链条，并将收费情况定期向社会公开、收费资金去向、用途向社会公开。

4.根据违法人的行为程度决定处罚范围

对行为人的违法行为建立管理台帐，将行为人的违法次数、教育情况、违法程度进行信息化管理，对初次违法行为人采取警告方式，对屡教不改、性质恶劣的人员按照最大限额处罚，达到执法的威慑警示作用。

5.整合行政执法与行政监督的双重职能

在行政执法队伍中配备专职行政执法监督员，由监察机关、司法机关人员担任，通过第三方的监督作用发挥充分解决基层执法部门的违规执法现象，解决执法过程的蛮干无理和“吃拿卡要”行为，从执法监督层面维护执法过程的公正与公开性。

6.行政处罚决定与行政复议程序同步下达

9

在行政执法部门在下达处罚决定通知书的同时，应当将行政复议、行政诉讼的详细流程与维权过程同时告知被执法的行为人，从而达到从源头上建立执法监督、执法救济的有效性。

7.建立流动行政复议和行政诉讼平台。组建行政复议和行政诉讼流动服务平台，在执法区域定点设立，加大对行政复议、行政诉讼相关法律知识的宣传力度，让执法区域群众了解相关法知识，自觉得拿起法律武器维护自身合法权益，以此充分发挥行政系统内层监督产自我纠错的能力，要坚持便民利民的原则开展行政复议工作，要依法公正的作出复议决定，对违法或不当的行政行为要坚决撤销和更正。

8.加大信息公开力度

公开透明，让权力在阳光下运行是依法行政的重要特征，实现信息公开，可以将行政执法的规范性文件、范围、程序、行政收费标准等内容一一向社会公布，使行政对象充分了解法律法规，切实发挥信息公开在维护群众合法权益的保障作用。

9.强化社会监督职能发挥

强化社会监督是保证群众权益、维护人民群众根本利益的重要保障手段。人民是国家的主人，只有人民群众监督，才不会懈怠，行政执法人员才不会滥用公权，保持清正廉洁，维护的形象，巩固执政基础。具体要通过加强新闻媒体参与行政执法过程，畅通群众举报投诉制度，形成投诉反馈机制等形式来有效发挥社会监督作用。

综上所述，行政执法和行政监督这两个主体，既是共同存在、互相制约的，又是共同发展、相互促进的，在实施国家行政职能维护社会公平正义的同时，其执法的公正性、公

10

开性与行政监督的公正与合理无法隔离；而行政复议、行政诉讼作为有效的行政救济手段也不会因为前者的存在而丧失自身作用。因此只有不断的建立健全行政体系，切实提高行政执法人员法律意识，加强社会普法力度提高群众学法、用法、守法水平。那么执法过程在受法律拘束与监督的同时，如何更好科学合理的发挥行政处罚的威慑与警示作用，根据具体情况作出合理的处置，更需要行政机关以高度的责任感，合理有效的使用公权维护整个社会的公平正义。

参考文献：

1．行政复议简介 ．内蒙古伊金霍洛旗行政复议仲裁窗口．

2．中华人民共和国行政复议法 ．中华人民共和国 ．2005年08月21日．

3．什么是行政诉讼．法律知识学习 ．考司法网．

4．姜明安 ．行学（修订本）．北京市广外六里桥北里甲1号八一干休所 ：法律出版社 ，1998 ：214－218 ．

5．行政复议 ．圣才学习网公管类．

6．行政诉讼和行政复议的区别 ．

7．中华人民共和国民事诉讼法 ．

8.中华人民共和国行政诉讼法．指导案例．

11

9．重庆市法制办．行政执法教程 ：无 ，2003-9 ．

10．行政执法制度 ．华律网．

11．行政执法的表现形式．华律网．

12．行政执法的生效、撤销、变更和终止．华律网．

12