山东农业工程学院学报 ２０１４往 第３１卷 第２期 美好乡村建设长效机制研究 基于宣城市农民主体作用的调查 王建东．伍万云 （安徽省宣城党校，安徽宣城２４２０００） 摘要：本文以安徽省宣城市７个县市区５８个建制镇７１．７万户乡村人口为基数．抽样调查２６４０户乡村人口为样 本。就农民主体结构、不同年龄段农村劳动力就业模式选择进行实证分析，并从主导等不同维度分析影响农 民主体作用发挥的因素。提出打破行政主导的美好乡村建设模式，强化宣传、深化改革、突出主体、健全《章程》、政 策倾斜，逐步构建起主要依靠农民主体自我维系、自我发展的内生体系，激发农民参与美好乡村建设的内在 动力，构筑起有利于美好乡村建设的长效机制。 关键词：美好乡村建设：农民主体；主导；长效机制 中图分类号：Ｆ３２７ 文献标识码：Ａ 文章编号：２ｏ９５—７３２７（２０１４）一０２一Ｏ０１４—０４ 纵观我国农村改革与发展的实践，农民主体始终发 积极性这一深层次问题。为进一步深入研究农民参与美 挥着至关重要的作用．农民主体不仅是全面建成小康社 好乡村建设的主体作用。本文以宣城市为样本，并对农民 会的力量源泉，也是美好乡村建设的主体之一。２０１３年 群体进行分类，就农民群体参与美好乡村建设的主体结 １Ｏ月９日李克强在*总改善农村人居环 构、农村劳动力转移形式进行分析．力争在理论与实践上 境作出重要指示的基础上，对推进这项工作作出批示： 寻求农民参与美好乡村建设积极性、主动性。 “坚持农民主体地位，尊重农愿，突出农村特色，弘 （一）农村劳动力转移、就业情况分析 扬传统文化，有序推进农村人居环境综合整治……”＿ｌ＿这 为进一步了解宣城市农村人口转移情况，本文以行 为美好乡村建设，改善人居环境指明了方向。安徽省先 政村为单位、以宣城市７个县市区５８个建制镇７１．７万 后出台了《关于全面推进美好乡村建设的决定》，制定了 户乡村人Ｅｌ为基数，抽样调查２６４０户乡村人口为样本阁。 《安徽省美好乡村建设规￣］（２０１２－－２０２０年）》嘲。在美好乡 从劳动力转移、文化程度等不同角度进行实证分析。 村建设中，农民既是受益主体、建设主体，更是决策主体， １、农村住户劳动力转移调查分析 各级、无法替代农民的这种主体地位。因此，在 ２０１２年宣城市农村住户人口转移调查表（表１） 美好乡村建设中农民主体地位能否得到尊重，能否发挥 农民主体作用，是检验美好乡村长效机制建设成败的关 键。 ／ 调住查（一韭（尸户 口） 数） 调（人数）查单（人二住 期 ）村劳（ｆ三）动未＾力 当） ± 劳动年（ｆ四）力人新单）增 住 当 靴 （（（五）年＾转】移 （比三王（）％与）占 当 劳动年（（ ）力人返单） 回住 宣城市 ２５ ６０ ９２７１ ｇ８ ０６ ４２．６４ ５４ 一、美好乡村建设中农民主体结构分析 目前。安徽省美好乡村建设刚刚起步，农村垃圾、污 童州区 ３７０ ４｛Ｉ．４２ 水处理仍是安徽省美好乡村建设中最薄弱的环节，如果 郎溪县 ２ｇ０ １ ０３０ ４０ ｇ５ ｒ德县 ２７０ １ ００５ ４７ ６ ５ｇ ４ｇ 农民不能成为美好乡村建设的主体，那么美好乡村长效 宁固市 ５７０ ２４ ４７ ９４ 机制建设很容易成为无源之水。怎样最大限度的调动农 湮县 １ ５ ６１ ４２ ７ ３４．００ 民参与美好乡村建设的积极性、主动性和创造性？无论 维溪县 ３ ９ ３７ 弛４ ３４ 从理论层面。还是实践层面，都需要进行更深层次的探 硅德县 ３００ ９ｌ ７ ４３ ０ｇ 讨。宣城市是安徽东向发展的桥头堡，也是安徽美好乡 资料来源：宣城市２０１３年统计年鉴 村建设中重要的一员。同样面临着如何调动农民群众的 从表１看，２０１２年宣城市农村住户劳动力转移 作者简介：王建东（１９６５－），男，安徽宣城人，宣城党校副校长，研究方向：经济管理。 基金项目：安徽党校２０１３年重点课题。 ・１４・ ４２．６４％，其中，广德县、宁国市农村住户劳动力转移超过 全市平均数，分别接近５０％、６０％。从表２看，郎溪县、宁 国市、广德县就地转移农村劳动力超过全市平均数，其 中广德高达７０％。说明经济越发达的县市，农村住户就 近转移劳动力越多：反之．则就地转移少，美好乡村建设 主体就越少。 ２０１２年宣城市农村住户人口转移调查表（表２） 指标 调查户数 转辞拉长蓬 转移在本地转移在企业 转移在非企业 （三）与 转移在外省 茔 （人） （人） （＾） 纽织（＾） （二）＋（六） 性（Ｐ） （三） （四） （五） 占 （人） 地区 （一） 比（＊Ｊ 宣城市 宣州区 ２１ ５ ９７ 雕漠县 ｌ ２４ ｒ德县 ７０ １ ７ ９ ０ 宁圜市 ６６ ７１ １ ０７ 挂善 ｌ堆）萎县 硅德县 １ ９０ 资料来源：宣城市２０１３年统计年鉴。 ２、不同年龄段农村劳动力的主要就业模式选择分析 ２０１２年宣城市不同年龄段的农村住户劳动力的 就业选择表（表３） ＼辱龄段 １６—１９岁 ２０—２９岁 ３０—３９岁 ４０—４９岁 ５０—５９岁 占 ＼ 占％ 占％ 占％ 占％ 占％ 本地务农 ３．７ １３．２ ５１．８ ６７－２ ８０＿２ 本地非农 ４１．２ ３７．６ ２０＿８ ２１．１ １５．４ 外出从业 ５５．１ ４９．２ ２７．４ ｌ】．７ ４．４ 资料来源：宣城市２０１３年统计年鉴 从表３看：农村务农的农民主要集中在５Ｏ一５９岁，占 其群体的８０．２％：本地非农组织务工的农民主要集中在 ３Ｏ一４９岁．占其群体４１．９％：外出从业人员主要集中在 １６—２９岁．接近其群体的５０％。说明在农村务农的群体主 要是５０岁以上农民．也是宣城市美好乡村建设的真正主 体。 （二）农民主体结构变化分析 １、农村留守劳动力结构失衡。建设美好乡村离不开 有文化、懂技术、会经营管理的新型农民。从表３看，农村 劳动力转移主要集中在２０—３９岁的有文化、有见识的青 壮年农民，占到外出务工人员的７６．６％。我们调查中发 现：随着教育布局的调整．优质教育资源越来越集中到城 镇，有些经济条件好的妇女、老人到城镇陪小孩就读。由 于有文化、懂技术的青壮年农民大量外流，真正留在农村 的绝大多数是文化程度低、经济条件差、年龄偏大、缺乏 一技之长的农民．美好乡村建设面临留守农民结构失衡 的严峻挑战。 ２、农村后备主体潜在缺失。目前农村在校初高中毕 业生，绝大多数无疑是将来建设美好乡村的后备主体。 但从表３看：ｌ６—１９岁初高中未上大学的毕业生，真正在 本地务农的只占３．７％，外出务工和在本地从事非农产业 的占９６．３％，绝大多数年轻人为了谋生，不得不外出打 工，美好乡村后备主体存在着严重的潜在流失危机。美 好乡村建设到底为了谁？成为美好乡村建设不得不思考 的问题。 ３、农民主体分化严重，组织化程度低。由于家庭联产 承包责任制的推行，政社合一的政体被打破，企业的发 展，个体、私营经济的扶持以及鼓励一部分人先富来，使 我国农民在行业、地区、权利、收入等方面产生分化和分 层。这些不同利益主体，在美好乡村建设过程中。必然会 从各自的利益需要出发。 二、影响农民群体参与美好乡村建设的三个维度分 析 ｆ一）从农民主体看 １、农村留守人员文化素质整体不高，主体作用弱化。 农民主体作用的发挥主要取决于农民自身素质．特别是 文化素质。但宣城市农民的整体文化素质不容乐观。从 表４看，目前宣城市农村外出人口主要是８０年后出生的 初高中毕业生，其占全部农村当年转移劳动力的 ５３．７４％，使得新生代农民工成为外出农民工的主体部 分。而没有文化的农村劳动力转移很少，只占１．９９６％。受 农民自身素质偏低、多年养成的不良生活和生产习惯的 影响，在一些美好乡村示范村，仍经常看到随地吐痰、随 意倾倒垃圾的现象。 ２０１２年宣城市农村住户转移人Ｉ：３文化程度调查表（表４） 调壶户投 当年转移劳 不识字或 聊中（人）高中（＾） 住（产） 动力（人）莹 识字 （人） 小学（人 中幸（人） 及以上【＾］ 宣城市 １ ｇｇ０ ５４ ３ ２ ７１ 宣 区 ２ ５ 非涟县 １０ ２ ２ 广德县 ２７０ ２８５ ８３ １ ９ 撞县 堆溪县 ３２４ ２４ 被德县 ｌ 宁固市 ８１ ７ ｌ １ ６ ５７ ｌ ４２７ １ ｇ ５ ３ｅ ９４ 资料来源：宣城市２０１３年统计年鉴 ２、本位思想严重，缺乏长远目光。我们调研发现：大 多数农民只想在美好乡村建设中获利，却不愿让利。只 注重那些立竿见影的环境整治、道路新建等短期项目。 而对文化广场、农家书屋、短期难以见效的产业发展等长 远规划缺乏兴趣。农村、封建迷信、红白喜事大操大 办等不良社会风气有抬头的趋势。要在短时间内引导传 统农民为现代农民，难度很大。加强农村精神文明建设， 培育乡村文明新风任重道远。 ３、缺乏主导和支柱产业。我们在调研中发现：美好乡 村建设的难点不是环境的改善，而是产业发展。大多数 美好乡村建设试点的乡镇及村基础比较好、自然环境美， 但真正有主导和支柱产业的镇村只占极少数。农民增收 渠道窄，不得不外出打工，农村养老保险低层次全覆盖， 农民即使有点积蓄也想存银行为子女读书和防老。 （二）从主导看 １、宣传发动没有完全到位，农民认识有待提高。我们 调查走访中了解到，部分农民对美好乡村建设自己应该 怎么做不清楚，参与度、认知度、融合度不高；不少农民误 认为美好乡村建设是国家出钱出物为农民办好事，等、 ・１５・ 靠、要思想严重。 会，真正将党的方针、讲透，各级的奖补措施讲 够，动态管理的模式讲清，并面对面与村民商议美好乡村 建设的主要事项，让村民真正参与决策。同时，结合“五级 带头大走访”、“领导干部包村联户”等活动。深入到 ２、制度设计有待完善。我们在调研中发现，《安徽省 美好乡村建设２０１２—２０２０规划》提出：“１１＋４”的目标，诸 如邮政所、农村金融等具体怎么落实，没有做出量 化、细化标准。再加上现有农村房屋确权发证和房产价 值缺乏法律依据，美好乡村规划建设实施难度大。 ３、错位、越位。我们调研发现：为应对省、市、县 美好乡村示范中心村建设目标考核和督查，不少乡镇赶 时间、赶进度、赶验收，不注重对农民的引导，往往出现 “上头热，下头冷”的现象。以及帮扶部门研究最多 每个农户家中，必要时进行夜访，真正释民心解民忧。 ３、典型示范，注重宣传的引领性。进一步发挥农村基 层党组织和干部的带头示范作用．采取“领着村民出 去看、领导回家带头干”的方式．推进村民理事会成员“联 户包户”制度，教育引导农户落实家庭“三包”责任制。引 导和利用好村里致富能手、成功人士的影响力，通过能人 的是如何加大对美好乡村建设的扶持力度，重视农村兴 办社会公益事业的奖补，但在宣传、引导、激励农民参与 方面做得不够，在支持农民创业方面措施少。少数干部 把美好乡村建设简单地理解为环境整治等“硬件”建设， 轻视农民素质提升等“软件”建设，对美好乡村建设的长 期性、复杂性和艰巨性估计不足，有急于求成心理。 （三）从层面看 １、城乡分治的二元仍然影响农民主体作用的发 挥。现行的医疗保障、教育、土地征收、户籍、用工等制度 依然存在城乡差距。农民创业既得不到土地、税收等政 策的倾斜，也得不到诸如信誉贷款、土地承包权等产权 抵押贷款的支持，相当一部分农民只有靠出卖体力打 工，而且同工不同酬，拖欠农民工工资的现象时有发生。 ２、行政主导的惯性。目前，美好乡村建设仍处于 行政强力推动阶段，许多省级示范中心村是根据实 际自我设定，农民不知情，对此并不热心。现有的考核检 查，决定地方只对上负责，只要上级领导松、检 查少，工作就出现反弹。虽然村务公开、农民理事会已实 行多年，但制度不够完善，从思想、工作上，没有把农民当 主人。怎样从以行政推动为主向农民为主转变，还需要 我们深入思考，拿出切实可行的办法。 ３、财权与事权不匹配，部分镇村债务严重。目前涉 农、环保、水利、民生等项目，绝大多数需要基层配套资 金，并先申报、先垫资，等验收合格后，再下拨项目资金。 分灶吃饭的财政使得不少乡镇村不得不举债申报 项目。我们调查了解到，打造一个省级示范中心村，至少 ５００—１０００万元，通过各种项目整合，示范中心村最多整 合２００—４００万，其他资金需要乡镇村配套．许多村因而成 为空壳村、负债村。资金不足和负债问题已严重制约美 好乡村建设的进程和质量。 三、激发农民参与美好乡村建设的建议 （一）强化宣传，提高农民参与美好乡村建设的认知 度 １、因地制宜，注重宣传的针对性。在美好乡村示范 带、示范点主要出入口或交界处设立大型宣传牌、建设规 划示范图，并利用广播电视、宣传栏、标语、横幅、网络、报 纸、电影和文化下乡等群众喜闻乐见的形式宣讲， 介绍各地美好乡村建设典型经验以及农民参与美好乡 村建设先进事迹，让村民了解本村未来发展前景．明确 自己的行为。 ２、面对面，注重宣传的实效性。抓住农民工返乡过年 的机会，召开村民广泛参与的恳谈会、理事会和村民代表 ・１６・ 带动、推动、宣传发动、邻里互动，进一步激发村民建 设美好乡村的热情。 （二）强化主体意识，突出农民主体的主体作用 １、从农民的利益出发制定《村规民约》。通过村民代 表大会和民主座谈会等途径，征求村民对村规民约、卫生 公约、保洁收费标准等方面的意见。制定切合当地农民 实际的《农村环境卫生及垃圾处理管理办法》，用制度规 范村民行为。 ２、引导不包办，农民事情自己办。在省级示范中 心村申报、选点、规划、建设、管理等过程中，要充分听取 群众意见，尊重和依法保障农民对村级范围事务的自治 权。对村民没有统一认识、一时难以办到的事不要强推； 对农民没得实惠、不愿干的事不要违背村愿强搞，使 美好乡村建设真正成为农民乐于参与的德政工程。 ３、深化文明乡镇、文明村（社区）、文明单位、文明家 庭等创建活动，倡导科学、文明、卫生健康的生活方式和 良好的生活行为习惯。逐步形成邻里和谐、尊老爱幼、遵 纪守法、移风易俗的良好社会风尚。 （三）建立健全《理事会章程》，提高理事会运作水平 １、建立和完善《美好乡村建设理事会章程》。由县农 委、美好办、民政局牵头汇同相关部门组织调研，召开理 事会运作好的乡镇、村、村民代表座谈讨论，起草、修订和 完善《美好乡村建设理事会章程》。以自然村为单元，实行 村民直选，从制度上明确理事会候选人的标准，规范理事 会成员的权利与义务，以及理事会运作机制。广泛收集 村情，建立村民理事会、议事会联席会议制度， 定期协商美好乡村建设重大事项。 ２、加强理事会成员的培训和指导，提高理事会自主 决策、自我管理、自我服务、自我发展的能力和水平。通过 检查抓培训的落实：通过理事会宣传调解．及时调解建设 中出现的矛盾纠纷；实行农民理事会对美好乡村建设的 资金、进度、质量等进行全方位、全过程的监督。做到“阳 光操作”，确保群众认可。 （四）尽快出台有利于激发农民主体意识的相关配套 扶持 １、加强培训，切实提高农民参与美好乡村建设水平。 充分利用国家“新型农民科技培训工程”、“阳光工程”、 “农村实用人才培训工程…‘远程网络教育”等平台，对务 农村民开展文化教育和实用技术培训，帮助他们提高致 富增收的本领；对龙头企业带头人、经纪人等农民骨干开 展经营管理、新技术、法律等培训，提高他们的示范 带动能力；对农村富余劳动力开展法律知识、家政服务、 职业技术培训，促进他们就业；对中学生开展农业先进实 用技术教育，为未来新生代农民提供技术支撑。 ２、加快构建新型农业经营体系。探索在家庭经营基 础上，大力发展家庭农场、农民专业合作社、专业大户、土 地股份合作社、农业产业化经营等多种农业生产经营主 体。取消一切束缚农民就业创业的机制障碍，建立 和完善农村青年信用示范户评定、小额贷款担保、财政 贴息等鼓励自主创业：通过以奖代补、项目补助等 办法，引导和鼓励农民工返乡创业，逐步建立就业、住房、 教育、医疗、社保、户籍等方面城乡一体化的制度安排，激 发农民参与美好乡村建设的潜能。 ３、实行民主决策、阳光村务。一要把那些有改革创新 意识、市场经济意识、真抓实干、具有奉献精神的“能人” 选拔到村党支部和村委会中来，带领村民致富。二要建 立设岗定责机制．构建农村参与美好乡村建设的激 励约束机制和治理机制。三要重视并多方面扶持专业合 作社、妇女协会、农村老年协会等农村民间团体的健康发 展．把农民分散的能力整合为系统的合力，进一步提升、 发挥农民主体参与美好乡村建设的决策权、监督权。 （五）深化改革，构建有利于农民参与美好乡村的体 制机制 １、积极推行农村网格化管理，健全村民自治机制。结 合村庄撤并，统筹乡镇、村（社区）干部和社会力量，逐步 探索建立横向到边、纵向到底，条块结合、以块为主的中 心村和新型农村社区村民自治管理运行机制。创新推广 “路段长、网格化、五员一体、十户联动、保沽外包”等多种 管理模式。引导群众融入社区物业管理，突出家庭的责 任和义务。 ２、深化改革，破解制约农民参与美好乡村建设 机制。大胆探索农村土地承包经营权入股、农村宅基地 确权登记、农村土地整治和流转、农村金融创新等问题 的改革，完善“一事一议”制度，引导农民筹资筹劳。推广 单位帮建、村企共建、社会援建等形式，动员社会力量参 与美好乡村建设。 ３、正确处理好主导和农民主体的关系。应 建立以农民需求为导向的主导机制，满足农民最迫切的 需求，并将财政支出更多地向公品、服务信息、统筹 规划等方面倾斜。进一步增强对农民创造性需求的 回应。使农愿与期望充分表达，激发农民参与美好 乡村建设的动机与内在潜能。 参考文献： 【１】《*就改善农村人居环境作出重要指示，李克强就推 进这项工作作出批示［Ｎ］・人民日报，２０１３—１０—１０． 【２】安徽省．《安徽省美好乡村建设规划（２０１２－－２０２０ 年）． 【３】宣城市统计局逐步、国家统计局宣城调查队编．２０１３年宣 城市统计年鉴． 编辑：崔月华 （上接第１３页）如果在条件尚不完全具备的情况下，过快 推进土地流转会引发一系列矛盾和纠纷，既不利于农业 发展，也不利于社会稳定。今年上半年，张掖市仅各级农 经管理部门调查处理的土地承包及流转纠纷就达６９５ 起，足以说明这一问题的严重性。因此，规模经营是一个 逐步推进的过程，既要积极，更要稳妥，还要适度，家庭经 营毕竞是中国特殊国情下农业经营的基本形式。 （四）引领规范农民专业合作社。目前，张掖市农民专 业合作社呈现快速发展态势。２０１２年，全市工商登记注 册合作社达到１９０４家，入会成员４．６万人．覆盖全市 １７．４％的农户，带动农户１９万户，占总农户的７４．５％，拥 有资产１７亿元，年经营服务收入达１５．７亿元，纯收益 ２．５亿元。但问题也非常突出：数量多功能弱、户数多能力 差、有牌子无实体、有组织缺合作、有章程欠规范等。这些 问题严重制约着专业合作社功能的发挥和自身的发展。 促进农民专业合作社健康发展，一要抓示范，建立示范 体系，加快培育典型；二要抓规范，建立健全产权制度、管 理机制、经营机制、利益分配机制和监督约束机制；三要 抓培训，多途径开展针对合作社带头人、专业技术及财 务、营销人员的培训，尽快建立一支懂、会经营、有能 力的农民专业合作社骨干队伍：四要抓扶持，按照十八届 三中全会《决定》关于鼓励农村发展合作经济“三个允许” 的要求。扶优做强一批专业合作社。同时，要鼓励和引导 工商资本与合作社联姻，向农业输入现代生产要素和经 营模式。 （五）完善农业社会化服务。要坚持主体多元化、服务 专业化、运行市场化的方向，充分发挥公共服务机构作 用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务 与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。就张掖 而言，当前的重点：一是引导市县公共服务机构转变职 能，逐步从经营性领域退出，主要在新品种新技术示范推 广、土壤环境监测、农作物统防统治、区域疫病防控、产品 质量监管等的领域开展服务。二是重点培育基层经营性 社会化服务组织，使其成为未来社会化服务的主力军。 三是及时总结推广临泽县新型农业社会化服务试点经 验，建好村级农业社会化综合服务站，形成“链条延伸、服 务全面、职能提升、机制灵活”的基层农业社会化服务体 系。在服务领域上，要着力补齐产后服务这一短板，重点 加强农产品加工、储藏、包装、品牌宣传、农业综合信息提 供、金融保险等服务领域；在服务模式上，要重点发展“公 共服务机构＋农资农技服务公司＋农户”、“农民专业合作 社＋社会化服务组织＋农户”等服务模式，开展形式多样、 内容丰富的社会化服务。 参考文献： ［１］关于全面深化改革若干重大问题的决定．２０１３— １１－１６． ｆ２］关于加快发展现代农业进一步增强农村 发展活力的若干意见．２０１２—１２—３１． ［３］陈晓华．现代农业发展与经营机制创新ＩＪＪ．农业经济 问题．２０１２—１１． ｆ４］冯华，曲昌荣，钱伟．对话２０１３：新型农业经营体系怎么建 ｆＮ １．人民日报，２０１３－Ｏ１一ｏ６． 编辑：崔月华 ・ｌ７・
