资源与环境约束下的中小城市空间结构与交通体系发展对策研究

中小城市空间结构与交通体系发展对策研究

刘广亮

摘要：本文在对我国资源环境及中小城市状况进行分析的基础上，深入研究国内外城市空间结构与交通体系的发展趋势，从资源与环境约束的角度深刻剖析我国中小城市空间结构与交通体系中现存的主要问题，指出其动力机制:经济发展与产业功能升级是城市交通与空间扩展的根本动力；自然地理环境对城市交通与空间扩展形成制约与引导；政策与规划构成城市发展的控制门槛；居民不断提高的物质与精神需求对城市空间模式塑造、交通体系构建提出新要求；城镇化进程加快成为推动城市发展的关键因素；机动化进程加速，推动城市交通体系与空间结构的演变，并提出针对性思路与对策：建设紧凑型城市，实现土地集约高效利用；倡导公交先行，建立高效、便捷的各层次交通体系；坚持效率优先，加强土地利用与交通体系的互动发展；实现新旧互动，促进城市滚动开发；进行差异化定位，突出城市空间特色；加强城乡统筹，促进以循环经济、生态经济为核心的经济增长；注重城市经营，进行全程性的管理规划和日常控制；立体开发，促进空间结构与交通系统优化，以促进中小城市可持续发展。

关键词：资源与环境；中小城市；空间结构；交通体系；对策研究

1.背景分析

1.1 中国资源与环境状况

中国正处在一个快速的城镇化进程中，同时伴随快速工业化、机动化、信息化、国际化进程，推动大量劳动力从农业部门向非农部门转移，推动大量农业人口涌入城市，对提高全社会劳动生产率，减少城乡差距，实现农村和城市和谐发展起到积极作用。中国的快速城镇化和经济快速发展，不可避免地在走以牺牲环境求经济发展的道路，在发展成就的背后，资源消耗、环境污染和生态破坏等诸多问题，成为人们共同关注的焦点。人们对国情的认知逐步从地大物博、人口众多向人均资源缺乏转变，并日益认识到城市发展必须要考虑资源、环境的承载能力和发展潜力，不能损害支持城市发展的自然系统。中国占世界陆地面积的近1/15，却养活世界1/5以上的人口。基于人口基数庞大的事实，一方面，人均土地面积等资源指标远远低于世界平均水平的国家；另一方面，即使中国人均造成的环境污染相当于世界平均水平，中国每单位国土上的污染也为世界平均水平的3倍。根据《中国城市发展报告(二00八)》，2008年中国共有城镇人口6.0667亿万，城镇化水平45.68％，城市资源环境压力日益加大。

1.2 中国中小城市状况

中国人均资源相对缺乏，城市发展受到资源与环境的约束是无法回避的现实。中国正处于处于一个重要的工业化阶段，大城市产业退二进三，为中小城市的第二产业发展提供了诸多机遇，必将带来城市空间发展与交通体系的变化。按照我国城市规划标准，城市人口指城区人口和近郊区（不包括所属县）非农业人口总数；大城市指城市人口在50万以上的城市;中等城市指城市人口在20万～

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50万之间的城市;小城市指人口规模在20万以下的城市。城市人口的大幅增加、机动车辆的迅猛增长、土地资源的相对短缺，使城市空间与交通体系发展对策研究成为我国中小城市发展中的重要课题。

根据2003年统计年鉴资料，我国中小城市551座，占城市总数量的83.5%；根据《中国城市发展报告(二00八)》，按照市区非农业人口统计，全国20万至50万人口的中等城市233个，20万以下的小城市共282个。中小城市不仅是城市居民聚居形态的主体，而且是保持国民经济持续快速增长的中坚力量，尤其在区域经济发展中起着举足轻重的作用。基于城镇化的紧迫性和我国资源与环境约束的国情，必须重视中小城市发展问题，提升社会经济功能，增强吸纳人口和扩大就业的能力，建立与之相适应的空间结构与交通体系。

2.主要问题

资源与环境问题是当前中小城市发展面临的制约条件，在空间结构与交通体系方面已形成部分研究成果，国外多集中于经济社会学领域，侧重模型分析及实证分析，关于城市内部功能布局对环境的影响，以及在土地资源约束下交通、空间的不同策略对城市环境影响的研究还较少。国内研究大多沿袭国外模型与方法，研究对象集中于人口迅速膨胀的大城市，而针对中小城市的研究很少。因此从资源与环境的角度切入，因地制宜，针对中小城市空间结构与交通体系发展模式及其趋势进行研究，并提供相应对策建议，对促进中小城市发展具有积极的意义。

结合目前现状，将中小城市空间结构与交通体系发展中存在的主要问题归纳为以下方面： 2.1 中小城市空间结构问题

1）土地利用粗放，整体城市空间结构松散，人均建设用地偏高。 2）城市中心单一，围绕中心呈现摊大饼的发展形式。

3）区域定位雷同，建筑风格相对单一，对文脉传承、自然要素利用重视不够，导致城市特色弱化乃至丧失。

4）新城开发中，手笔过大，超越了城市发展的经济实力，既占用较多基本农田，又不利于城市空间拓展与塑造，存在诸多社会经济隐忧。

2.2 中小城市交通问题

1）出行方式以非机动方式为主，公共交通比例不到10%，尚待完善。

2）中小城市结构形态呈现强中心形态，中心区交通流密度较高，高峰期存在交通堵塞现象。 3）主干道密度较高，但次干道、支路密度偏低，主次干道联系不足。

4）停车设施、公交场站、换乘枢纽等基础设施极度缺乏或服务水平欠佳，道路资源被侵占现象

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严重。

2.3 中小城市交通与空间结构之间的问题

1）缺乏前瞻性的规划理论指导

目前，关于特大城市及大城市空间结构与城市交通关系的研究理论较多，但针对中小城市的研究理论很少，导致大量中小城市缺乏相应理论的前瞻性指导。

2) 忽视资源和环境的制约作用

中小城市发展往往重视GDP指标增长，而忽视资源的利用效率和环境污染的防治，不利于中小城市的可持续发展发展。随着人口增加、工业化和城镇化进程加快，特别是重化工业和交通运输业的快速发展，经济发展面临的能源约束矛盾和环境污染问题将更加突出。

3) 忽视城市管理的长效性、系统性

对于中小城市空间结构与城市交通中存在的交通堵塞、垃圾处理难、水资源紧缺、生态环境差、秩序混乱等城市病，往往将其归结为建设问题，一味扩大建设，而未意识到城市管理水平滞后和管理效率低下也是重要影响因素；在方式上则往往习惯于对薄弱环节进行突击性整治，而缺少全程性的管理规划和日常控制。

4）忽视空间发展模式的长远有效性

为追求短期经济效益，中小城市往往沿路建设、追路发展，严重干扰过境交通，且极不利于中小城市完整形态构建与合理布局；长期忽视短期回报差的公共服务设施、基础设施建设，致使中小城市缺少公共空间、基础设施建设滞后，无法满足人们日益增长的物质与精神追求，从长远来讲，对城市发展形成制约。

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3 动力机制分析

3.1 经济发展与产业功能升级是城市交通与空间扩展的根本动力

产业发展状况决定交通体系与空间模式，交通体系与空间模式诱导产业发展。单中心集聚发展是工业化时期中小城市发展的普遍现象，但同时其边缘区表现出强烈的外延扩张趋势。当产业功能从劳力经济、资源经济向资本经济、知识经济结构转型时，退二进三的城市空间优化措施将促使第三产业向城市中心集聚、第二产业向外部空间扩散，并带动相关配套功能区的发展。

3.2 自然地理环境对城市交通与空间扩展形成制约与引导

区位、地质、水文、资源等自然地理要素相互交织组合，构成城市存在和发展的物质基础，直接影响城市空间扩展的方向、模式以及空间结构，对城市交通与空间扩展形成制约与引导。

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3.3 政策与规划构成城市发展的控制门槛

城市财政体制、人口迁移和户籍管理政策、住房政策、城市发展政策等，均对城市空间扩展产生较大影响；而城市规划往往是政府、企业、开发商、公众、规划师等多方博弈的最终结果，并通过规划师的职业技术进行体现，其确定的城市性质、规模、发展方向、土地利用布局、容积率、建筑限高等更是直接对空间扩展与交通体系起控制、引导作用，共同构成城市发展的控制门槛。

3.4 居民不断提高的物质与精神需求对城市空间模式塑造、交通体系构建提出新要求

随着经济的快速发展、居民人均可支配收入及生活水平的大幅提高、居民素质的不断提高，对生产生活空间的环境品质提出新要求，并通过公众参与的方式影响政策与规划的制定，进而影响城市空间模式塑造与交通体系的构建。

3.5 城镇化进程加快成为推动城市发展的关键因素

中国进入城镇化高速发展期，大量农村劳动力将进入中小城市，推动中小城市城镇化模式由单一城镇化向城乡一体化、本地城镇化向本地与外来交互型城镇化方向转变。一方面，通过人口与产业集聚推动城市空间集聚效应的形成，提高当地的生产力水平，进而决定城市空间的形成与发展，并通过地价、地租调节城市空间结构的变化，推动交通体系的演变；另一方面，人口与产业集聚推动交通需求迅猛增长，促成新旧交通问题迭加，并打破现有的交通供需平衡状态，进而推动城市空间结构演进与优化，以容纳更多城市产业与人口。

3.6 机动化进程加速，推动城市交通体系与空间结构的演变

交通工具及交通方式的选择日趋多元化，产业发展对运输成本降低的诉求，对机动化交通出行方式的追求成为时尚，是中小城市交通发展面临的新形势。不断加速的机动化进程推动城市外延扩张，并推动空间结构的演变。基于中小城市目前发展阶段的特点，不仅要应对不同技术性能的多种交通工具同时出行的局面，而且应与城镇化、工业化进程相适应，建立快捷便利的交通体系，促进产业运输成本的降低，促进空间模式演进与优化。

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4 发展对策研究

4.1 建设紧凑型城市，实现土地集约高效利用

基于我国人均可利用土地缺乏、中小城市数量庞大的国情，针对中小城市人均建设用地偏高、整体城市空间结构松散的现状，应加强城市规划的龙头作用，从节约资源、优化环境、城乡统筹的

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角度，建设紧凑型城市，不断提高中小城市集约利用程度。

通过城市高密度开发，适当提高中小城市中心地区、重要交通节点的容积率，可以遏制城市蔓延，保护郊区开敞空间（包括农田、林地等），缓解我国土地、水资源短缺的矛盾。通过高密度开发以提高公共服务设施的利用效率，减少城市基础设施投入，体现城市规模效应和集聚效应。倡导适度混合的土地利用，在有限的土地上容纳更多的人口和城市活动，以有效缩短交通距离，降低人们对小汽车的需求，提高公交利用效率，减少能源消耗，降低大气污染，并为人们创造综合多功能、充满活力的城市生活 。

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4.2 倡导公交先行，建立高效、便捷的各层次交通体系

鉴于中国庞大的人口基数与资源环境制约，大范围建设小汽车社会是行不通的。自行车交通在3～5公里以内有较大的优势，公共交通的优势体现在距离大于5公里，尤其是大于8公里的交通出行中。中小城市具有区别于大城市的自身交通特征。一方面，公共交通工具较小汽车具有运量大、运输效率高、节能、低污染等特点，中小城市应通过快速、高效的城际公共交通将紧凑型城市、区域型产业区、乡村有机相联，促进城乡交通一体化，适应中小城市城镇化、机动化进程，降低能源消耗，促进土地节约和城市空间结构优化，减轻城市污染，方面居民出行及对外联系。另一方面，自行车交通将以其灵活、低费用、无污染、低能耗、健身的特点，在国内城市交通中将长期占有一席之地，小城市出行距离短（通常在5公里以内）且耗时少，出行成本低，应倡导自行车为主体的交通方式，鼓励电动自行车的使用，适当提供公共交通服务，并与城际快速公交系统有效衔接；对于中等城市，出行距离较短（通常在8公里以内）且耗时较少，出行成本较低，应倡导公交、自行车为主体的综合交通方式，并与城际快速公交系统有效衔接，适当发展私人交通。从中小城市交通需求出发，应通过必要的资金和政策扶持公交系统的发展，加快与周边大城市联系密切的城际轨道交通建设，积极提供绿树成荫的自行车专用道，以利于降低交通污染，并达到交通节能的目的。

从交通工程方法向城市设计手法转变，将路网形式与街道作为城市公共空间的组织框架和重要城市空间，塑造适合中小城市尺度的宜人城市空间，避免盲目建设宽马路、大广场的现象发生。重视支路建设，增加道路密度，减小路幅，促进交通微循环，增强道路可达性。中心区路网密度应相对较高，以利于疏导中心区交通高峰期的人流与车流，有效减少拥堵。鼓励与居民日常生活密切相关的自行车交通和步行交通出行，结合道路系统规划从城市整体层面形成适合行人与自行车使用的地块尺度，并与公共交通有效衔接。在地块内，一方面要注重居住与工作的平衡配置，使居民在步行5分钟的距离范围内到达配置完善的公共服务设施，并提供不同类型的住宅以满足社会多元化的需求；另一方面，要将公共交通与综合性的土地利用融为一体，以满足居民中长距离的出行以及部分居民工作地较远的交通需求，提高土地综合利用效率。

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结合古城保护，保持老城区原有的高密度、窄街巷的道路系统结构，形成富有活力的商业步行街；在其外围或一侧形成适合机动化与工业化发展的新区路网，加强停车设施、公交站场、换乘枢纽建设，以实现新城区与老城区交通的有效衔接，处理好交通换乘问题。

4.3 坚持效率优先，加强土地利用与交通体系的互动发展

中小城市交通与土地利用之间存在着相互联系、相互制约的互动作用与反馈机制。一方面，中小城市城市土地利用是城市交通需求的根源，决定了城市交通源、交通量及交通方式；另一方面，中小城市土地利用状况受城市交通实际运行水平影响，反映了城市交通效率。交通容量和城市建设开发强度相互协调才能保持一个平衡和较高的环境质量。中国中小城市交通发展一方面促进了城市空间扩展并改变城市外部形态，是城市空间扩展的牵动力，对城市空间扩展具有指向性作用；另一方面，新交通优势出现，又带动城市新区的产生，促进中小城市新型空间结构的形成。

土地开发的进行，会导致新交通量的产生，使原有交通系统有新负荷加载上去。扩展后的中心区，特别是黄金地段地价由于市场机制的作用不断上涨，导致开发强度日趋增大，交通矛盾日趋突出。因此，应根据市场需求，调整产业结构，使劳动密集型产业向资本密集、知识密集型产业转变，搬迁工厂，增加第三产业用地比重，实现用地的复合利用、立体开发。对于中小城市边缘的新开发区，应加强道路系统建设，与城市原有道路形成完整的路网体系，并通过加强中小城市交通影响分析，解决土地开发、空间结构和交通建设之间的矛盾，促进土地高效利用。要转变以往以线网规划为核心的技术方法，加强客运枢纽建设，以枢纽为主体，推动公交线网布局和高效运行，推动客流走廊和站点的公交导向开发，形成交通与用地良性循环的局面。

4.4 实现新旧互动，促进城市滚动开发

由于人们物质与精神需求不断提高，出行方式不断改善，对城市空间结构和交通体系建设提出新要求。一方面应依托城市总体规划对城市土地利用进行优化，合理引导人口和产业的合理分布，通过近期内需房地产开发，改善人居环境，促进新旧城土地滚动开发，并解决阶层分化引起的居住空间分异问题；另一方面应寻找与控制较大面积的新城发展空间，合理确定旧城改造的范围与时序，构建合理的城市空间结构和道路体系框架，满足城市长远发展的需求。

中小城市发展到一定规模和阶段，随着新区、边缘地区土地开发和旧城改造的不断进行，主要城市空间布局及内部用地结构都发生着剧变。行政中心、商业中心、文教中心等城市次级中心的兴起，使城市布局由单中心模式向多中心模式发展，城市结构由摊大饼式的集中式布局向组团式紧凑布局发展。由于中小城市土地利用模式决定交通模式，所以城市布局结构的变化必将带来城市交通模式的变化。小区土地利用性质趋于混合导致居民出行的流向、流量以及方式选择的变化。城市就

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业岗位将逐步向中心集聚和外围转移，城市居住人口也将向中心区和外围转移，但中心地带的地价、房价昂贵，外围公共设施和基础设施配套不完善，将导致转移的程度有限。城市的向心集中发展与外围集中共存；原市中心的作用将继续加强，并与新中心功能互补，相辅相成。外围工业园区与居住区的建设，一方面应加强与中心区交通的便捷联系，减少出行距离，降低交通能耗，另一方面应加强生态园区和生态住区的建设，推广生态建筑的应用，实现生产生活的节能减排，加强建筑节能。新旧城互动发展的过程，也是交通体系不断完善、城市空间日趋优化、环境品质不断提升的过程，并与城市产业发展相互促进，实现城市滚动发展。

4.5 进行差异化定位，突出城市空间特色

中小城市发展应基于区域发展战略，各司其职，合理搭配，在以大城市为中心的城市群中差异化定位，错位发展，突出自身优势和个性特色，积极塑造体现城市自身文化特质与地域特色的城市空间，避免定位雷同带来的千城一面现象。首先，文化是城市的灵魂，产业是城市发展的基础，中小城市定位应着眼区域整体发展，结合本市文化特色与产业优势进行差异化定位，进而围绕定位形成各具特色的城市空间。在文化定位上，应突出城市长期文化积淀形成的文化精髓，形成城市的文化品牌；也可结合自身的综合优势，

发展城市新文化。在产业定位上应更多体现与所属大城市及区域内其他的互补与合作，促进中心城市培育，增添区域发展的核心驱动力，促进区域内中小城市合作，提升城镇群整体实力。其次，城市间通过便捷的交通、信息网络连接，可频繁往返进行商务活动，以促进城市之间的合作与沟通。再次，城市间应有永久性的绿地空间相间隔，在避免城市无序蔓延的同时，可以保护当地的河流、湖泊、山地、自然风景区等自然资源，使人们更好地亲近自然，领略当地独具特色的自然风光。最后，应结合旧城改造，对富有文化内涵的历史文化街区进行保护，修旧如旧，体现文脉的传承与发展，并与当地旅游产业、文化创意产业发展有机结合，展现城市特色与活力。

4.6 加强城乡统筹，促进以循环经济、生态经济为核心的经济增长

目前中小城市多以劳动密集型加工业为主，其发展已越来越受到土地资源制约，面临着调整产业结构和提升产业性能的重大选择，因此应以经济发展阶段为基础，产业演替为依据，加快城乡空间整合，构建城乡一体的产业园区布局，进而确定与之相适应的城乡一体的空间布局与道路体系。要积极转变经济增长方式，调整产业结构，积极引导产业升级，增加产品增加值，促进中小城市经济增长，奠定城乡空间与道路体系的物质基础，同时构建与产业发展相适应的空间结构与道路体系。

中小城市要着力发展技术密集和劳动密集相结合的产业，加快发展第三产业和区域特色经济，加强与大城市的产业分工与协作，注重发展质量的提高。要积极培育和发展优势主导产业，延伸产

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业链，大力发展循环经济，将经济发展与环境承载力相统一，实现城市环境优化与经济发展的互动，努力建设资源节约型、环境友好型社会。积极引导企业向工业园区和产业基地集聚发展，在节约用地的同时，也利于形成区域规模优势。中小城市应加强节能技术研究与应用工作，对传统中小城市空间结构与城市交通系统进行优化，提倡土地的复合利用，对高耗能、高污染企业进行改造或停产，以利于实现节能减排的目标。

另外，中小城市经济受政府调控的影响较大，应综合考虑经济增长的评价标准，逐步改变以GDP为主导的任期政绩考核体系，构建融经济增长、节能减排、生态改善、人口调控、社会进步于一体的复合型政绩考核体系，短期考核与长效考核相结合，既要考核任期内的政绩，又要评价其政绩对中小城市长远发展所产生的影响，以避免政府官员决策的短视行为，促进中小城市经济围绕可持续发展的目标，实现以循环经济、生态经济为核心的良性发展。

4.7 注重城市经营，进行全程性的管理规划和日常控制

以经营城市的理念加强中小城市公共服务设施建设，创造综合、多功能的城市空间，创造丰富、多样化的城市环境，延续城市文脉，突出地域特色，以满足人们日益增长的物质与精神追求。以经营城市的理念加强市政基础设施建设，促进城乡基础设施建设统筹，包括道路、通信、水、电、热、气、网络等，加强城市基础设施向周边农村的延伸，提高人们的生活质量。

加强城市规划的控制和引导作用，强化中小城市管理的长效性、系统性，对于中小城市空间结构与城市交通中存在的交通堵塞、垃圾处理难、水资源紧缺、生态环境差、秩序混乱等城市问题，进行全程性的管理规划和日常控制。加强规划管理，完善城市政策、制度，鼓励公众参与城市空间与交通体系建设，体现现代化城市管理以人为本的的核心要求。加强规划执法的严肃性，禁止“滥占土地”，以实现城市空间的集约紧凑发展。

4.8 立体开发，促进空间结构与交通系统优化

以往的中小城市开发多强调地面开发，而忽视地下开发，无法形成立体联动效应。按照国家相关规范，地下建筑面积不计入建筑面积指标，利于提高开发商开发地下空间的积极性。在地价日趋昂贵、土地资源制约作用日益明显的背景下，加强地下空间开发显得日趋重要。地下空间不仅可用于停车、交通走廊、建筑设备，还可用于商业开发、文化娱乐等复合功能，而且对中小城市一向忽视的人防工程建设具有重要意义。在设计中，可采取半地下空间设计或阳光中庭形式等，将阳光引入地下，在地下空间建设部分自然形态的生态环境，减少地下空间与地面空间的差异。因此，中小城市应结合人防工程建设、结合新城开发尤其是旧城改造促进地下空间开发，加强中小城市交通枢纽及交通节点建设与公共服务设施集中区、社区服务中心的耦合，实现公共交通、小汽车交通、自

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行车交通、步行交通等多种方式的无缝衔接，促进城市立体开发，以实现地上空间与地下空间开发互动，既可节约大量的土地资源、降低交通能耗，又可提高土地利用的综合效益。紧邻大都市的中小城市还应加快轨道交通建设，与大都市轨道交通网络有效衔接，并带动沿线的城市建设，推进中小城市空间结构、交通体系与大都市“无缝衔接”，形成同城效应。

5 结语

中小城市空间结构与交通体系的对策研究不仅是一个包括空间结构、交通体系、经济、文化、环境等在内的综合性研究，而且是一个动态演变的过程。目前，对于空间结构和交通体系的研究多集中于大城市，恰为我们提供了一个先入为主的研究契机。基于人口数量庞大、城镇化和工业化进程迅猛、资源环境制约作用日益明显的国情，是国外很多中小城市不可比拟的，国外研究理论无法简单套用。在迅猛的城镇化和工业化进程推动下，一方面，我国控制大城市规模的政策一度失灵，进而转向大中小城市与小城镇协调发展的城市发展政策；另一方面，诸多中小城市正面临向大中等城市升级的跨越，诸多的小城镇将加入到中小城市的行列，面临不确定的经济发展规模和速度的冲击，需要我们应因地制宜制定规划，以适应不断变化的城市发展条件，不断解决动态发展中存在的问题，并完善相应对策，增强对策有效性，以期建立的中小城市空间结构与交通体系在能够满足不可预测的发展规模和速度的情况下，仍能持续保持安全与健康的生态条件（赵燕菁2004、俞孔坚2005），保持中小城市综合全面发展的持续动力，以期实现构建可持续发展的和谐城市目标。

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作者简介

刘广亮（1972—），男，硕士，上海复旦规划建筑设计研究院总师办副主任，高级规划师，注册规划师。

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