《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010~2020) 》(以
下简称《规划纲要》)提出，要完善中国特色现代大学制度；要 完善治理结构； 公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负 责制；要充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展 中的重要作用； 探索教授治学的有效途径， 充分发挥教授在教学、 学术研究和学校管理中的作用； 加强教职工代表大会、 学生代表 大会建设， 发挥群众团体的作用； 这些关于“中国特色现代大学 制度”的表述是多年来我国关于现代大学制度研究成果和实践 经验的高度凝练和总结， 为进一步完善大学治理结构提出了明确 的目标。
我们注意到，在目前的大学治理实践中，我国的《工会法》 《教育法》《教师法》《高等教育法》等一系列法律，均对大学 教职工参与民主管理作出了明确规定。 从实际情况看， 教职工参 与民主管理的意识逐步提升， 有关重大决策和学校年度报告提请 教职工代表大会审议已日趋规范。 此外，在实践中也有学术委员 会和教授作用发挥得比较好的案例， 一些大学事实上已经形成了 教授、委员会决定重大事务的良好机制。 但对学生这一重要利益 群体的地位和作用仍未给予应有的重视， 理论研究成果少， 立法 不明确， 在大学治理实践中更是乏善可陈。 学生在事关自身权益 的重大事项面前，知情权、参与权、选择权、救济权等均缺乏制 度保障。因此，随着《规划纲要》的贯彻实施，重视学生的利益 诉求就成为完善大学治理结构的
重要命题。
一、利益相关者共治理：大学治理的新趋势 大学治理结构是现代大学制度中最重要的内容。 大学治理结 构是大学这个组织中各利益群体的相互关系， 它通过权力的配置 和运作机制来达到关系的平衡， 以保障组织的有效运行并实现其 根本目的。大学治理结构主要包括外部治理结构和内部治理结构 两个方面。外部治理结构主要涉及大学与政府、 社会之间的关系， 是指一系列用来维持大学与外部关系的规范、 法律规则等正式制 度和非正式制度及其联动的运行机制。 内部治理结构是调节大学 内部各利益主体间的关系的一系列正式制度和非正式制度的总 和，主要涉及大学内部管理体制、 运行机制及组织行为的规范体 系。
近十几年，通过大学治理实践的经验总结 , 人们对利益相关 者在大学治理中的地位和作用问题给予了越来越多的关注。 一般 来说，大学的利益相关者主要有政府、 社会等外部相关者以及教 师、学生等内部相关者。 从大学治理的角度引入利益相关者理论 的意义在于 ,学校管理层在做出决策时 ,除了体现投资者 （公办大 学是国家）意愿，保证投资者利益外，还应给予其他相关者表达 自身意愿，维护自身权益的机会 , 并形成吸纳其合理诉求的良性 机制，以实现各方利益的均衡。在现代大学制度建设中，利益相 关者共同治理已成为一种基本趋势。
二、以“学生利益相关者”为中心：大学治理的新思路 一般认为，现代大学制度的核心是尽可能广泛反映这些利益 相关者对大学改
革与发展的诉求， 并在形成影响大学改革与发展 的重大决策过程中发挥应有的作用。 因此， 在现代大学制度设计 中，应明确大学生所处的地位及其在大学治理结构中的作用。 依 我们粗浅的认识，至少有三点理由可以支持。
一是高等教育国际化趋势的背景。 按照我国加入世贸组织对 教育服务的承诺，除军事、警察、政治、党校等特殊教育领域和 义务教育外，我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服 务等 5 个项目上许可外方为我方提供教育服务。 同样，我国也享 有依据《服务贸易总协定》 为成员国提供教育服务的权利。 因此， 加入世贸组织后， 我国的教育， 尤其是高等教育面临许多新的情 况。我们的教育改革和发展必须与之相适应， 应树立教育的属性 之一是服务的理念。 教育机构是服务的提供者， 学生是服务的接 受者（亦有称消费者），学生在接受服务的过程中，不是完全被 动的受体， 应享有参与管理关涉自身重大利益事务的权利。 在发 达国家的大学中，尤其是世界著名大学中绝大多数实行委员会 制，即大政方针和重大问题均由委员会拍板， 日常全面工作由校 长负责，而委员会的组成人员就包括了学生代表。
二是现代大学制度建设的要求。 在现代大学， 学生是教育教 学活动的主体， 学生的素质决定了一所大学的质量和声誉。 传统 观念中将学生比喻为学校的“产品”， 完全忽视了学生的主体地 位，与建设现代大学制度的目标是相背离的。 在现代大学制度建 设中，要真正确立学生的主体地位，着眼于学生的个性发展、全 面发展和长远
发展， 让学生拥有更多的机会， 自主参与学校的管 理，表达他们的诉求，实现他们的利益。
三是建立终身教育体系目标的要求。 终身教育是本世纪最有 意义的教育概念， 2001 年，党和国家就已经把构建终身教育体 系作为新世纪国家发展计划的重要组成部分。 终身教育的学习方 式是自我导向学习。 在自我导向学习中， 学习不再是社会或其他 成员外部施加强制力的产物， 而是学生自主选择的活动。 学生在 学习的过程中逐渐养成良好的学习态度、 学习动机和方法， 能够 根据自己的兴趣和发展可能性设定学习目标、 学习策略， 自己选 择教育资源、安排学习活动， 甚至自己进行学习评估。 这就表明， 在终身教育体系中， 学生才是学习活动的主体， 其他成员只不过 是学生发展的引导者和促进者。因此，在终身教育的背景下，学 生作为利益相关者在大学治理结构中的地位不可忽视， 建立起引 导和促进学生主体利益实现的制度体系， 应成为完善中国特色现 代大学制度的重要内容。
三、“学生利益相关者”主导下的治理结构： 大学治理的新 模式
大学治理的实践经验告诉我们， 要建设具有中国特色、 符合 教育规律的现代大学制度， 实现运行机制的创新， 就要着力构建 学生利益相关者主导下的大学治理结构。为此，必须按照《规划 纲要》关于建设现代大学制度的要求， 进一步明确并加快落实学 生利益相关者在大学治理结构中的地位及作用， 实践中可重点考 虑从以下几个方面着手。
1. 确立“学生利益相关者优先”的大学治理理念。 要完善中 国
特色现代大学制度， 建立学生利益相关者主导下的大学治理结 构，就要大胆突出“学生利益相关者优先”这一基本理念。
大学治理中要凸显“学生利益相关者优先”的理念， 首先要 在教育教学工作中树立以下理念群。 一要树立教育就是服务的理 念。高校的一切管理工作都要为培养人才服务， 使学生在接受管 理的过程中受到思想上的教育、人格上的熏陶和行为上的指正， 达到塑造人、引导人、鼓舞人的目的。二要树立教育质量至上的 理念。教育质量是大学生存发展的生命线， 也是保障大学生自身 权益的根本所在。 如果一所大学的教育质量低下， 就意味着对学 生学习权、 发展权的侵害。 保证教育质量是保障大学生权益的主 要途径， 各个高校都要面向全体学生提供优质的教育。 三要树立 依法管理的理念。对学生进行依法管理是高等教育大众化的需 要，是现代大学制度建设的应有之义。 高等教育大众化给学生管 理带来的新情况、 新问题迫使大学必须及时转变管理方式， 实行 依法管理。
2. 建立制度化的学生诉求表达机制。就我国高等教育而言， 高
校与学生的关系已由原来单一的主从管理关系向平等的契约 关系转变，由此使得作为学校重要利益相关者的学生与大学的权 责关系越来越紧密。 当前的大学治理实践已经表明， 影响学生作 用发挥的制约因素除了观念之外， 缺乏有效的渠道和制度保障是 问题的主要根源。
建立制度化的学生诉求表达机制， 一要通过建立各种有效的 学
生组织， 不断拓宽学生诉求主张的途径。 在涉及学生的教育教 学、学生管理、后勤服务、学生收费等各项事项的决策过程中吸 收学生代表参与， 广泛听取他们的心声， 发挥他们的民主参与作 用，尤其在涉及学生的重大问题时， 学校可允许学生代表列席校 党委会和校长办公会， 以及参加学生工作的相关会议， 或者通过 建立学校事务学生听证制度等方式扩大学生的知情权和参与权， 充分听取学生的意见和建议，让学生充分表达利益诉求。
二要建立一种适合学校自身发展的学生参与机制，来增 强他
们的主人翁意识， 保障各种学生组织的正常运行， 避免学生 组织流于形式，形同虚设。要充分发挥学生组织机构，如学生代 表大会、 学生会等群体诉求表达功能。 学生代表大会是学校管理 中最为重要的学生权力机构， 学生会是学校对学生进行行政管理 的正式组织， 具有半行政性质。 这两个组织都能直接接触学校管 理层，他们应该代表学生利益，充分表达学生诉求。
3. 创建多元化的学生权利救济机制。 在构建学生利益相关者 主
导下的大学治理结构中， 大学应进一步实现高校学生权利和高 校管理权力的平衡与协调，要尊重和保护学生利益相关者的权 利。当学生权利遭到侵害时， 建立多元化的救济制度无疑可以起 到补救与制衡的作用，这也是现代大学制度建设的需要
为此，一要健全学校救济机制。 健全学校救济机制就是不断 强化和完善校内申诉制度。为了实现学校内部救济的公平性和公 正性，一方面应完善相关法律规定； 另一方面应独立设置学生申 诉处理委
员会，以体现其工作的公正、公开及独立性。申诉处理 委员会的人员组成中，行政人员与不具有行政职务的教师和学生 要保持适当的比例，不具有行政职务的教师和学生的比例达到一 半比较适当，而且其组成人员应有法律专业人员或者法律教师参 加，组成人数以单数为宜。
二要完善行政救济机制。完善行政救济机制主要是健全和规 范教育行政申诉制度和教育行政复议制度两个方面。
其一，从我
国现行立法的规定来看，教育行政申诉制度的实体内容比较明 确，但程序上如何进行却不明确，操作性不强。学生如何行使校 外申诉权，申诉的范围、申诉的程序、申诉的时效、申诉结果的 期限以及仍然不服如何救济等程序问题并没有规定。
解决的问题是建立教育行政申诉制度实施细则，
因此，亟待 明确申诉机构及
工作人员，制定规范的工作程序。其二，根据我国《行政复议法》 的有关规定，我国高校作为法律授权的行政主体，对其作出的具 体行政行为应当可以提起行政复议。 通过对行政法理、法律制度 的分析和对国外的理论、制度和实践的借鉴，我们认为，高校学 生对于校方作出的一些重要的处理和重大的处分应当可以提起 教育行政复议。
要确立司法救济机制。高校与学生的法律关系中， 有“行 政的”也有“民事的”。 在我国实际情况中，高校对学生实施 的处分权是一种具有管理性质的准公权力， 因处分行为而产生的 关系可以视为准行政法律关系， 应纳入行政诉讼的受案范围。 同 样，在学生的法定权利中有民事权利又有受教育等宪法性权利。 新的
教育理论中，将二者的法律关系定性为一种教育契约关系。 有契约就有民事诉讼的可能性。 故在对学生财产权、人身权等权 利的保护上适用民事诉讼不仅是必须的，也是可行的。
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