民间资本进入城市公共基础设施产业问题与对策

民间资本进入城市公共基础设施产业问题与对策

摘 要:城市公共基础设施作为国民经济基础性部门,其市场需求稳定且具有长期性。随着改革开放的深入,部分公共产品尤其是一些非排他性的公共物品的供给主体发生了很大的变化,民间资本开始渗透到原来属于财政投资的领域,介入到公共产品供给中。当前,民间资本进入城市公共基础设施领域,进行城市公共基础设施的投资和运营,无论从理论上还是实践上都有其必然性,而且介入城市公共基础设施产业的范围、规模应该有较大的发展。

关键词:民间资本;城市公共基础设施;产业;对策

一、民间资本进入城市公共基础设施产业的必要性

(一)民间资本进入城市公共基础设施领域是提高政府效率的必要

照“社会契约论”的观点,社会的存在是因为社会成员达成了社会契约,这种社会契约的存在应该有利于所有的成员。布坎南在《同意的计算》一书中提出“全体一致原则”,表明了只有全体成员一致同意,集体的存在和其决策才不会对任何成员产生外部性。政府垄断了提供公共产品、保护产权、自由和公共秩序的权力,但没有做好,这是非常不幸的。如果排除民间力量的参与,则公民只能享受低劣的政府服务,这是更大的不幸。如果没有民间力量的参与,政府所提供的服务永远保持在低效率的状态。因此在传统的供给模式下,政府直接投资模式出现诸如投资成本高、效率低等问题。为了改善这种状况,民间力量应该加入到提供公共产品、保护产权、自由和公共秩序的活动中,使得政府从繁杂的具体实施活动中解脱出来,提高效益和效率。

(二)民间资本的进入可以改变城市公共基础设施投资不足的现状

民间资本的进入可以解决城市公共基础设施产品需求日益增加与供给相对不足的矛盾。兴办城市公共基础设施历来被认为是政府的责任,而且长期以来政府限制民间资本进入城市公共基础设施领域,这就造成城市公共基础设施投资的严重不足。社会主义市场经济条件下,各种形式的民间资本进入城市公共基础设施领域,甚至包括财政紧张的农村采取集资的方式兴办城市公共基础设施。民间资本进入城市公共基础设施的兴起大大缓解了城市公共基础设施资源紧张的局面,带来了相当大的社会辐射效应。

(三)城市公共基础设施投资总额中国家所占比重过高、负担过重,要求民间资本的投入

目前,城市公共基础设施的资金来源可分为中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、利用外资、自筹资金和其他资金共7类。改革开放以来资金来源由单一的中央财政拨款发展到今天资金来源日趋多元化。新的融资渠道不断出现,1985年城市公共基础设施建设引进了外资,1996年出现债券融资渠道,2001年出现地方财政投资。中央财政拨款所占比例逐步下降,基本保持在两位数以下,虽然在1999年和2000年受亚洲金融风暴影响,政府加大了城市公共基础设施的投入,中央财政拨款比例分别达到11.96%和12.75%,但中央财政拨款已不再是城市公共基础设施资金的主要来源。近年来政府方面所占比重还在不断下降。由于我国财政性城市公共基础设施经费占城市公共基础设施经费总额比重过高给国家财政增添了较大压力,使国家财政性城市公共基础设施经费的持续适应增长步履维艰;而要实现继续降低我国财政性城市公共基础设施经费占城市公共基础设施经费总额比重的目标,就要求多渠道的城市公共基础设施资金投入。目前,自筹资金持续保持较高的比例,贷款项目比例持续增长,形成我国城市公共基础设施的资金来源以自筹资金和贷款资金为主,中央财政投入、外资、债券项目为辅的多元化的资金来源格局,而地方财政资金、债券资金正成为未来城市公共基础设施的发展趋势。

二、城市公共基础设施利用民间资本市场融资的可能性及融资方式分析

(一)通过资产证券化方式参与资本市场融资

资产证券化,按照美国证券委员会的定义为“将卖方不流通的存量资产或可预见的未来收入构造和转变成为资本市场可销售和流通的金融产品的过程”。即用能产生稳定回报但流动较差的资产抵押或担保,发行可流通的证券,以此进行融资或提前获取投资收益的一种金融运作方式。城市公共基础设施的存量资产证券化。首先,它们属于较为优质的资产,一方面营利能力较强,在未来有可预测的稳定现金流(每年固定的收费),可用于证券的收益支付;另一方面,这些资产作为抵押物的变现能力强,一旦无法正常支付证券收益而必须将该抵押物变现时,它们能有较高的变现价值。其次,城市公共基础设施具有较高的信用程度,投资风险较小,对于投资者具有较大的吸引力。最后,这些资产的规模较大,进而融资额度较大,可有效降低资产证券化成本。因此城市公共基础设施的存量资产较为适宜证券化,可以实现融资的目标资产。

(二)发行长期债券是城市公共基础设施参与资本市场的合理选择

发行债券融资能够降低城市公共基础设施的融资成本,对于推动城市公共基础设施产业化经营,促进我国债券市场的繁荣发展也具有重要意义。城市公共基础设施可以考虑发行企业债券性质的城市公共基础设施债券,即由投入城市公共基础设施的公司作为发债主体,面向全社会发行的类似企业债券性质的专项债券。随着城市公共基础设施体制改革的深化,城市公共基础设施作为具有明晰产

权的主体,与一般企业相比,具有十分明显的优势,城市公共基础设施收费是债券主要的稳定的还款来源,未来收益的稳定性和成长性对资本的拥有者有足够的吸引力。当然,在目前情况下,发行城市公共基础设施债券还存在着一些法律和政策上的障碍,如何合理确定利率、面向不同投资者安排债券期限结构、争取优惠的所得税缴纳政策等问题,都会成为影响城市公共基础设施债券发行的因素。

(三)发行可流通城市公共基础设施股融资

股票融资也能够降低城市公共基础设施的融资成本,发行股票还能优化资本结构,降低资产负债率。因此,城市公共基础设施到股票市场发行可流通城市公共基础设施股融资,对于城市公共基础设施这样的需要长期性资本的行业,可以满足其对资本的需求。近几年,一些经改制的城市公共基础设施产业集团异军突起,城市公共基础设施上市公司在股票市场表现良好。此外,城市公共基础设施还应充分利用这个市场进行资本运作,可以使用兼并、重组、合并、联盟和资产剥离等手段实现城市公共基础设施之间的资源整合,也可借用资本运作手段整合社会资源进人城市公共基础设施,做大做强城市公共基础设施产业。

(四)组建民办城市公共基础设施基金参与资本市场运作

所谓组建城市公共基础设施基金是指汇集成专门的基金参与资本市场运作,实现资本增值,解决城市公共基础设施经费短缺问题。城市公共基础设施基金主体部分应通过购买证券投资基金等方式间接进入股市,以寻求资本增值。随着我国相继批准保险资金、养老保险资金进入股市,可以认为在不远的将来,城市公共基础设施基金入市应该不会遇到政策障碍:一方面,可以为股市带来规模庞大的资金,一方面又有利于形成以机构投资者为主的投资者结构。

(五)城市公共基础设施建设项目信托融资

项目融资是指项目承办人为该项目筹资和经营成立的一家公司,项目公司承担贷款。以项目公司的现金流量和收益作为还款来源,项目公司的资产作为贷款安全的保障。该融资方式一般应用于现金流量稳定的发电、道路、铁路、机场、桥梁等大规模的基本建设项目,且应用领域逐渐扩大。城市公共基础设施的大型建设项目可以通过信托方式进行项目融资。