政府权力和公民权利的制约与平衡

政府权力和公民权利的制约与平衡

─行政伦理视角

摘要：政府权力和公民权利的关系，即强制和自由的关系，从社会的发展历史来看，政府权力过大而公民权利过小是一个基本的事实，政府权力容易扩张也是一个基本的事实。政府权力的基础是国家以及多种多样的特殊的强制手段，而公民权利的基础则是个人力量，近年来，中国政府权力和公民权利的冲突时有发生，大多数学者都从法制、法治角度去关注政府权力和公民权利。随着行政伦理学的兴起，行政伦理学备受人们的关注，本文就从行政伦理学的视角去探讨维持政府权力和公民权利之间的合理的平衡。

关键词：政府权力；公民权利；制约；平衡；行政伦理

政府权力与公民权利，在人类社会的发展过程中，一直是人们不断探索和讨论的一个重要问题。自古以来，人们就把行政和伦理结合在一起，随着近代社会的发展，行政伦理学兴起，清楚的认识政府权力和公民权利的内涵，了解现阶段政府权力和公民权利的现状以及如何处理公民权利与国家权力的关系，使政府权力和公民权利处于平衡状态，是以德治国无法回避的问题。

一、行政伦理、政府权力和公民权利

（一）行政伦理、政府权力和公民权利的涵义

伦理是关于道德的学问，伦理和道德常常可以通用。伦理学研究的是道德上的“是”“非”“善”“恶”的问题，用善恶标准去评价、衡量各种社会关系。中国古代的孔子主张“为国以礼，为政以德”，柏拉图所设计的“理想国”就是“公道或正义之国”，公道是个

人的灵魂，也是国家的灵魂，近代德国的康德、黑格尔等人把国家和伦理看作是一体的，认为国家就是人类伦理精神的体现，是一个具有道德精神的社会实体，古今中外人们往往是把行政和伦理结合在一起的。行政伦理是行政领域内的道德规范和准则，是行政主体在行使公权力的过程中应该确立和遵守的伦理规范和行为。

所谓公民权利，也称私权利，是指一国公民依据宪法和法律所保障自己权利或享有的要求国家或他人为或不为某种行为，以实现自身利益的利益或资格。

政府权力是由政府行使的，作为国家权力的政府权力，也称公权力，就是指由国家宪法和法律保障、以国家机器作为后盾、为实现国家职能而建立的一种起支配作用的力量。

（二）政府权力和公民权利的关系

近代思想家提出的天赋人权、人人生而平等的观念已经被人们普遍接受，换句话说，公民权利是与生俱来、不可剥夺的，而政府权力则是通过社会契约从公民权利中分离出来的。

首先，政府权力与公民权利互相依存、互相转化。一方面，政府权力源于公民权利，同时，公民权利又需要国家权力的保障。另一方面，二者是可以相互转化的。政府权力从道义上不能被公民权利认同甚至遭到反对的时候，这必然导致政府权力和公民权利的失衡，公民个人必将形成集体权利（公权力）以谋求公民权利的实现。

其次，政府权力和公民权利相互制约。第一，政府权力侵犯公民权利，相关的权力主体必须承担相应的道义上的谴责和法律上的责任。第二，政府权力源于公民权利但独立于公民权利，公民通过一定的方式让渡自己的权利，从而形成政府权力，政府权力为了公共

利益也需要对公民权利的享有和行加以制约。

单向度地过分地强调政府权力或公民权利中的任何一方都会引起政府权力和公民权利的失衡和冲突。过分强调政府权力，会损害公民权利并压制公民社会的发展；过分强调公民权利，则会弱化政府活力和政府对于社会的调控能力。因此政府权力和公民权利不是绝对对立或某一方从属于另一方，而应该是相互制约和平衡。

（三）行政伦理、政府权力和公民权利的关系

政府权力和公民权利之间是一对互相依存、相互对立的矛盾，一方的存在以另一方的存在为前提；政府行为和公民行为之间存在一种伦理关系需要靠道德伦理来约束和维持，这种行政领域内的道德规范和准则便是行政伦理，行政伦理便是从道德上约束政府行使权力、公民行使权利的过程中的行为符合道德准则。中国古人把行政和伦理结合在一起，他们主张百姓是官员的衣食父母，官员要爱民如子，在他们看来，政府行为和百姓行为都要遵循这种伦理关系，只有这种伦理关系对人们进行约束，政府和百姓的关系才能“和谐”。

二、现阶段政府权力和公民权利的失衡

政府权力虽然来源于公民权利，但是它产生出来以后，就独立于公民权利之外而存在。由于政府权力具有扩张性和易腐蚀性，在目前我国民主法治不太健全的情况下，政府高度集权，权力极大，而且对于政府权力缺乏行之有效的制约，政府权力极容易侵害公民权利，而部分公民又会采取极端的方式进行对抗。

（一）强势的政府权力

缺乏有效的监督机制，公民的监督权无法得到保障。政府机关行政没有在阳光中运作，没有公开行政，公民不能对政府行政进行充分的监督。公民监督如何监督及监督的程度完全取决于“被监督者”的意愿，公民的监督权流于形式。

公民“私权利”亦无法有效制约政府“公权力”。公民权利受到了政府权力的种种形式的干预，无法制约到公权力的行使。现阶段，公民权利在受到来自公权力机关的侵犯后，也很难得到保障，赵作海因为冤案而坐牢十一年，曾多次被刑讯逼供。公民的“私权利”受到“公权力”的侵犯时，很难找到他方公权力机关的救济。

政府在行使“公权力”的过程中，常常会作出不合理的举动，强制拆迁、暴力执法、刑讯逼供、贪污受贿、腐败时有发生，政府以公权谋私利，损害了公民权利。政府权力变得强势，最根本的原因是政府权力并非真正来源于公民权利。

（二）公民权利的强势

近年来频频发生的群体性事件，多数情况下是因为部分公民的愿望得不到满足，诉求得不到回应，在群体性事件中，政府权力和公民权利常常发生冲突。以贵州瓮安事件，从死者家属在瓮安县城游行到大量群众聚集围堵县政府，后转变为突发群体性暴力事件。瓮安县委、县政府、县公安局等160多间办公室、42辆警车等交通工具被烧毁，150余人受伤。公民对政府公权力进行攻击，使政府权力受到挑战，政府权力和公民权利发生直接冲突。

在现阶段的中国，公民权利无法有效制约政府权力，政府权力在制约公民权利的过程中常常出现不合理的现象，公民在实现和维护权利的时候也会采取一些错误的方法。以上种种都是政府权力和公民权利的失衡的表现。

三、政府权力的制约与平衡

（一）政府的自我约束

1、加强和完善行政伦理立法，制约“公权力”

一般的伦理规范是非强制性的，主要是靠社会舆论、人们的信仰和社会传统来约束和保证实现，行政伦理也具有这一特征，而单靠行政道德约束是行不通的。行政伦理规范与法律、纪律等其他行为准则在内容上是相互渗透、相互补充和相辅相成的。行政伦理的实现可以依靠多种手段。在中国古代，行政伦理思想主要以“忠”“孝”为核心的纲常伦理，而维持伦理秩序的则是严刑峻法，在“外儒内法”的结合下，中国封建社会行政伦理才能有序维持。现阶段，实行行政伦理的法律约束在世界各国已经成为一种共识。中国的《国务院工作人员守则》、韩国的《韩国公职人员伦理法》、美国的《政府行为道德法》等，将行政伦理规范以法律的形式规定下来，则可以依靠行政道德的“软约束”和法制的“硬约束”相结合，加强行政府权力的限制。加强行政伦理立法，是监督政府行政伦理的有效途径，可以用法治和法制制约政府权力。

2、坚持人民利益高于一切，建设有公仆意识的公务员队伍

当代中国，社会正义行政伦理占主导地位，从中国共产党成立以来，就坚持人民的利益高于一切，全心全意为人民服务，做人民的好公仆。党的十八大报告指出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”“德莫高于爱民，行莫高于利民。”党政干部必须始终牢记“一切为了人民”，党和政府始终把全心全意为人民服务作为根本宗旨，把人民满意不满意作为最高标准。共产党执政的指导思想是很好的，如果能在行使公权力的过程中切切实实地做到“情为民所系，权

为民所用，利为民所谋”，加强对政府权力的道德限制，建设起一支有公仆意识的高素质的公务员队伍，对于维护公民权利十分必要。

3、政府内部的分权与制衡

没有制约和监督的权力，必然会产生腐败。

首先，保持政府权力的内部分权制衡，以维持政府权力和公民权利的平衡。约束政府权力的行使，需要通过制度的设计达到，好的制度可以正确引导政府权力的行使，在我国，权力高度集中，司法从属于行政，立法和行政也是同一批人，这三权的结合，很容易使政府权力扩张和滥用。从西方的立法、行政、司法的三权分立到孙中山先生为中国提出的立法、行政、司法、考试、监察五权分立，意图扩大公民的民主权利。都体现了政府内部的分权与制衡。对政府权力内部不同的部分交由不同的个人或集团掌握，以防止政府权力对于公民权利的滥用和侵害，完全可以在国家制度的构建中应用分权制衡。

4、建设行政伦理精神下的服务型政府

首先，政府要维护公共利益，实现社会公平。

政府权力来源于公民的授权，政府机关行使公权力的根本目的是为民服务，维护社会公共利益，行政权力是行政主体行使管理职能的权力，宗旨在于实现社会利益的最大化，并且对公共利益进行公平、合理的配置。近年来，政府虽然进行了一些改革，但是与人民的期望相差较大，政府对于公共利益的维护不到位，对于社会管理和公共服务很薄弱，贫富差距越来越大，社会公平问题亟待解决。维护公共利益，维护公民权利，实现社会公平，是对行政伦理精神的重要实践。

其次，实现“有限政府”的制度安排，引导社会实现自我管理和发展。

通过“有限政府”的制度安排，设置政府权力行使范围，严格划定政府权力和公民权利的界限，维持政府权力和公民权利的平衡。政府是必需的，处于无政府状态下，社会上只有很少的一部分人可以生存，政府是保障公民权利的最有效的工具之一；但政府也会带来权力的不平等，当权者往往会有扩张权力的欲望，对于公民个体而言，政府权力是对于公民权利的潜在威胁。

长期以来，我国政府都是以全能政府、权威政府的角色存在，政府权力到达社会生活的方方面面，结果是公民依赖于政府、缺乏自主性，政府高度集权，垄断社会事务。政府将部分权力归还于社会，利用第三部门行使部分权力，使“第三部门”成为政府和公民形成一个缓冲地带，减少政府权力和公民权利的冲突。还权于社会，既可以为政府“减压”，也可以为社会自治能力提高提高机会。还权于社会，限定政府权力的行使范围，以减少对公民权利的侵犯。

（二）公民权利必须足以约束政府权力

1、建立健全公民组织

政府权力是以高度的组织化为依托的，若公民权利没有相应的组织作支持，很难与政府权力进行抗衡。与政府的高度组织化相对应，公民社会呈现出高度分割的状态。社会是有组织的社会，组织是人类社会重要的元素。一个发育良好的公民社会，是具有较高的组织性的，有维护公民自身利益的农村和社区等基层自治组织，也有各种各样的利益团体、民间自愿组织。而以组织化支持的公民社会，组织可以作为政府和公民个体之间沟通和交流的纽带，促进政府权力和公民权利的相互制约与平衡。

2、参与公共事务

公民个体或民间团体积极行使自己的政治权利，负责任地监督公权力的行使。公民首先要充分利用政府开辟的现有的政治参与途径，去充分实现自己的权利，并且积极的争取更多的参政议政的途径，参与公共政策的制定，监督政府公权力的行使，维护公民权利。

四、公民权利的制约与平衡

（一）政府权力规范和制约公民权利的行使

郑永年教授说：“中国不是一个契约社会，但政府和人民之间则有一种隐性的契约关系。政府保障基本社会正义与公平，而人民则接受政府的管制”。

公民权利的实现必须依靠由强大的政府权力的确认、保护、规范和制约才能够最终得以实现。政府权力因其相对独立性和独特的运行规律，因此政府权力也必然会对公民权利产生规范和制约作用。

行政伦理是具有强制性的，政府权力必须有足够的能力规范和引导公民权利的维护，制约公民权利的滥用，防止无政府主义的盛行。同时，政府权力对于公民权利的制约必须合理，政府权力制约公民权利需要以公共利益优先，不能以公权力谋私利。

不能因为提倡民主、强调权利本位而漠视政府权力。如果一个负有保证权利和自由的义务的国家，因缺乏必要的权力而软弱无能。必然导致政府权力和公民权利的失衡，政府权力无力制约公民权利，自然也无法保障公民权利。

（二）公民权利的自我约束

1、维护公共利益公民行使权利不应该违反国家、社会的公共利益。

个人利益和国家、社会利益在本质上是一致的，公共利益的实现可以带动个人利益的实现，为个人利益的实现创造条件，如果公民个体都违反集体利益而追求个人利益，政府权力必将受损，政府权力保障公民权利的力量也会减弱，最终受害的还是公民权利。

2、行使权利的合理限制

权力与义务具有统一性，是不可分离的。没有无权利的义务, 也没有无义务的权利，公民行使权利也要不得超越权利应有的界限，在享受权力的同时，也应该履行应尽的义务。部分公民私权利的让渡形成了政府公权力，公民就应该自觉的维护公权力的合理运作，在行使自己私权利的时候要有所限制。

3、诚实守信，遵守伦理规范

人无信不立，是中国人几千年的信条，诚实守信，是一个人品德修养状况和人格高下的表现，是能否赢得别人尊重和友善的重要前提条件之一。在公民道德建设中，把“诚实守信”融入到职业道德的各个领域和各个方面，使各行各业的从业人员，都能在各自的职业中，培养诚实守信的观念，忠诚于自己从事的职业，信守自己的承诺。对自己的国家忠诚，会自觉维护本身所属国家、团体、集体信誉，遵守伦理规范，对于政府权力和公民权利的合理平衡十分重要。

五、结论

近年来，人民民主权利意识越来越强，越来越重视维护自己的权利，对于政府公权力

的认识难免会出现偏差，政府公权力的行使也存在诸多不合理的地方，政府权力和公民权利难免会出现冲突和对立。多年来，社会一直提倡法治，人们更多的是从法治的角度去看政府权力和公民权利，从而忽视了道德伦理建设。近年来，行政伦理学兴起，越来越受到人们的关注和重视，从行政伦理的角度正确认识政府权力和公民权利之间内涵、政府行为和公民行为之间的伦理关系，重视“以德治国”，正确处理他们之间的伦理关系，从伦理上实现他们之间的相互制约和平衡，公民社会才可以更好地发展。

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