第３期 潘懋元，徐辉，等：民办高校内部管理体制改革与发展研究 和倾斜的做法。有人说现在区域内拨付的生均经 费都一样了，但是针对不同的学校，下达的专项差 别仍是很大的。只有当公办名校不再和民办学校 府，那就是公办的；若是非政府组织或个人，那就 是民办的。把教育的所有权和经营管理权分开管 理，对民办教育来说应该是一个突破。现在到中 抢夺资源时，民办教育才会有更大的发展空间。 （２）政府要严格规范民办学校的设置准入门 国来办学的国外大学，包括诺丁汉大学在内，没有 一家说要产权的，都是我们帮他造好学校以后，他 槛，包括要制定民办学校的准人标准。政府行政 部门很辛苦，到底辛苦在什么地方呢？主要是忙 于对学校的过程管理，这样造成民办学校也疲于 们输出管理。这方面我认为对民办教育是有突破 意义的。 （４）要进一步改变政府对民办教育的干预方 奔命：会议多、文件多、检查多。发达国家的情况 式。现在民办学校也担心，一旦政府对民办学校 恰恰相反，对过程管得松，对人口管得紧。现在在 的管理真的“一视同仁”了，民办学校自主发展的 民办教育的发展过程中，准入门槛要提高，要看其 空间也就被挤压了。据一项调研显示，公办学校 有没有法人资质，有没有完善的治理结构，有没有 高中校长在校的时间仅占工作时间的１／３，中小 长期的办学积累，有没有社会知名度、知誉度等 学校长在校时间仅占上班时间的一半左右。在这 等，这是检视这个学校能不能办、是不是一所合格 种情况下，要教育家办学，即便是陶行之、蔡元培 学校的标准。所以，在《规划纲要》中，我认为要 活到今天，天天开会、检查、评比，他们也难有所 把民办教育的公益性和非营利性提到更靠前的位 为。所以政府要改变对民办教育的管理方法，要 置，这样可以鼓励一批优质民办学校，让他们做大 由直接管理转变为间接管理。而民办学校本身， 做强。在这些优质民办学校的办学过程中，又可 也要把教育质量视为生命，潜心研究和探索教育 以培育出一批教育家。 规律。民办学校的校长，确实要仰望天空，要有理 （３）对民办学校的产权要重新认识和有所突 想和梦想，同时要脚踏实地、返璞归真。因此，我 破。现在《规划纲要》没有涉及产权问题，这也是 建议政府对民办教育的管理要更宽松，给予其更 比较困扰民办教育发展的问题。现在把产权常常 多的办学自主权，包括教学权、招生权和收费 窄化成所有权、投资权，又把窄化了的产权泛化成 权等。 所谓的教育权，所以我们一直在财产是不是学校 （５）要改变财政拨付的方式。现在讲公共财 在这个问题上兜圈子。如果从产权理论分析，教 政要进人民办学校，而且国家的扶持力度在逐年 育权实际包括所有权、投资权和经营管理权，只要 增加，但是公共财政进入的方式要有所改变：钱除 产权界定明晰，上述三权完全可以独立分开，其中 了给学校以外，我认为从推进有质量的教育公平、 任何一方面的改变并不一定要求其余两个方面的 家长选择多样性的角度，建议把公共财政的资助 改变。比如，社会力量进行教育投资，并不一定要 落实在学生身上。 求改变学校的所有制形式，也不一定要求给予投 总之，民办教育的发展是充满希望的，因为民 资者比先前更多的控制权。同样，给予社会力量 办学校走到今天，满足了老百姓多元化的诉求，这 更多的学校控制权也不一定需要所有权和投资权 也是民办教育的性格和特性之一。费孝通先生讲 发生变化。所以我一直认为民办学校的概念要有 过，“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”。 所突破，主要是看管理和经营的主体性质，若是政 希望民办教育最终能够达到同样的发展境界！ 民办高校内部管理体制改革的若干问题 浙江树人大学副校长、民办高等教育研究专家 徐绪卿 民办高等教育已经成为我国高等教育的重要 担培养现代化事业建设者和社会主义事业接班人 组成部分，在高等教育体系中已占重要地位，在承 的宏伟事业中负有重要的使命和责任。建设高等 浙江树人大学学报 教育强国的进程不可能也不应该缺少民办高校的 制。在民办高校内部管理系统内各类、各层管理 组织决策权责与执行权责的划分中，管理体制问 题是最基础的条件和最重要的依据。只有建立和 参与。民办高校在为国家高等教育发展做出重要 贡献的同时，也在不断完善自身。在国家高等教 育发展环境和政策转移到提升质量和内涵，竞争 内容从规模扩张转移到质量和特色的宏观背景 下，民办高校如何加强管理，改革管理模式，提高 管理水平和效益，已成为当前和今后一段时间内 完善管理体制，才能确定内部机构设置，建立各个 管理机构的职能，理顺各个机构和层面的相关关 系，划分相应的职权范围和工作职责。并且，也只 有建立了科学有效的管理体制，才能建设和完善 相应的管理机制，明晰各个组织、机构中相关者的 民办高校可持续发展的重要命题，也是民办高等 教育研究工作者应予关注的重要课题。 研究民办高校管理体制改革，既是重大的理 论问题，又是重大的现实问题，对我国民办高等教 育理论的推进和促进民办高校的可持续发展，都 具有重要的意义。 第一，我国民办高等教育十几年来的发展存 在着一个非常突出的问题就是至今尚未形成较为 完善有效的管理体制。近１Ｏ年来我国民办高等 教育的快速发展，主要体现在规模扩张上。规模 扩张对于民办高校建立形象、扩大影响、占领市 场、积累资金和办学经验而言，无疑都是非常重要 的。但十几年来的发展，相对于民办高校的发展 规模而言，我国民办高校的内部管理，无论是体 制、机制的创新，还是目标、规范的形成，都还没有 十分明显的突破。我国民办高校产权和办学主体 较为复杂，在董事会、理事会等决策机构的建立、 举办者与办学者之间的关系、决策机构与执行机 构的责权划分等方面都缺乏明确的法律指导。从 实践的层面上说，各地的民办高校对管理体制改 革所进行的探索不多、深度不够，可以供民办高校 学习借鉴的对象还很少。管理体制改革的落后阻 碍了我国民办高校的可持续发展。一方面从发展 规模上看，年年增长，欣欣向荣；另一方面从发展 过程来看，困难重重，缺乏后劲，危机四伏，风险剧 增。因而，从长远发展来说，民办高校的发展不能 仅仅依靠规模的扩张，更应该通过内涵建设来实 现。从数量走向质量，从规模走向内涵，这是民办 高等教育可持续发展的必然要求。 第二，管理体制是民办高校内部管理问题的 核心。所谓管理体制是指一个管理系统内各类、 各层管理组织关于决策权责与执行权责的划分及 它们彼此之间的从属关系，即决策权归哪个机构， 执行权归哪个机构。管理机制是指涵盖于一个管 理体制内的各个管理组织之间及各个组织内部管 理的主客体之间权责关系及其相应的利益分配机 利益分配，在确定的制度安排框架下，调动各方面 的工作主动性、积极性，增强内部工作的协调性。 在全国高等教育全面进入内涵建设、提升质量的 宏观背景下，我国民办高校必须进一步贯彻落实 科学发展观，依法办学，规范管理，加强内涵建设， 提升办学质量，增强民办高校的核心竞争力，改变 我国民办高校与公办高校之间落差悬殊的格局。 研究探索民办高校管理体制改革，建立和健全管 理体制，理顺内部关系，分清机构职责，可以提高 民办高校的管理水平和效率，促进内部和谐，集中 精力深化教学改革，搞好人才培养，从而重塑民办 高校的办学形象和品牌。 第三，微观层面的高等学校管理体制改革尚 未深入。新时期高等教育体制改革，包括办学体 制、管理体制、招生就业体制、经费筹措体制和校 内管理体制的改革，这五大体制改革对于我国高 等教育的大发展起到了积极的推动作用。周远清 指出：“五大体制的改革，改变了我国大学按科类 设置的状况，使一部分学校的科类更加综合，为我 国高等学校培养高水平、高素质的人才，为出高水 平的科研成果打下了基础。实行办学体制改革， 使我们发展了民办高等教育……体制改革使我们 的高等教育适应了社会主义市场经济，为规模的 发展和质量效益的提高打下了基础、创造了条 件。”需要指出的是，至今为止，高等教育体制改 革，比较多的是在宏观层面进行的，而处于微观层 面的高等学校管理体制改革，则由于许多主客观 原因难以深入。积极尝试和探索民办高校管理体 制改革，不仅会为民办高校自身的管理体制改革 提供理论支持，同时也将为全国高校管理体制改 革提供探索和实践的借鉴，从而促进我国高校内 部管理体制和机制的改革，提高我国高等学校整 体的办学效率和效益。 当前我国民办高校内部管理体制改革，首先 要解决好如下五方面的问题。 第３期 潘懋元，徐 挥，等：民办高校内部管理体制改革与发展研究 第一，民办高校产权问题。产权制度是民办 高校内部管理体制架构的基础，产权制度的基本 要求是要在产权的公益性和营利性（激励性）之 间保持恰当的平衡。一方面，教育不同于经济，民 办高校不同于企业，投人民办高校的资金不能完 全等同于投资经济领域的资本，对民办高校的投 资也不能像对企业投资一样以利润最大化为目 的，对产权的过分激励有可能助长民办高校的营 利性，这是民办高校产权制度公益性的要求。从 国际私立高等教育的发展经验来看，大部分发展 较好的私立高校都不是营利性的，都不追求产权 回报，如美国哈佛大学。另一方面，适当地保护民 办高校创办者或投资者的收益权、控制权等各项 产权权利，对于激发创办者或投资者的积极性，吸 引更多社会资金进入民办高等教育领域，也具有 重要的作用，这是民办高校产权制度对营利性 （激励性）的要求。从我国的发展现实来看，追求 一定的回报，正是民办高等教育在短时期内能够 迅速发展的主要动力。那么，从长远来看，如何既 能保持民办高校产权的公益性，又能关照到民办 高校产权的营利性，是今后民办高等教育研究的 重点问题之一。 第二，民办高校的决策机构问题。决策机构 问题是民办高校内部管理体制的基本问题之一。 《民办教育促进法》第十九条、《民办教育促进法》 第二十条以及《民办教育促进法实施条例》第九 条和第十六条的规定虽然比较全面，但大都是原 则性的规定，可供操作的内容不多，从而导致这些 规定很难在实际操作中实施。许多民办高校决策 机构不健全；有的看似健全，实为虚设；有的不仅 没有董事会，连实际的负责人都难以找到。这样 的民办高校是难以提高质量的。 第三，民办高校校长和执行机构问题。《民 办教育促进法》第二十四条的规定，说明民办高 校校长的角色是双重的，他既受董事会的委托管 理学校，是董事会决策的执行者，又是内部具体事 务的决策者，在董事会的授权下，独立自主地完成 自己在学校治理中的分工。从民办高校的现实来 看，大部分民办高校校长都是公办高校退休的校 领导，他们“德才兼备”，都有良好的“社会资源”， 可以利用自己的“社会资源”积极促进民办高校 各项事务的解决。但从公办高校选聘的校长也有 不足之处。一是有些民办高校校长到任后，观念 难转变，办学凭经验，结果事倍功半，效果不佳。 二是有些校长对民办高等教育的认可度不高，关 心程度不够，对民办高校一味地抱怨，对民办高等 教育和民办高校缺乏感情。三是有些校长缺乏办 学主见，放弃原则，将经济利益放在首位，忽视了 教育的公益性和奉献性，把领导工作作为单纯的 职业，雇用观念较重，将民办高校看作是“养老” 和“创收”的地方。四是有些民办高校校长年龄 偏高，虽工作勤恳，但观念陈旧，不思变革，创业不 足，守业有余，学校发展缺乏应有的闯劲和活力。 有些学校的校长甚至身体素质欠佳，难以适应大学 校长这一需要较高体力和精力的岗位要求。因此， 以《民办教育促进法》和实施条例以及相关法规为 依据，研究和探索民办高校校长的选拔、任用、培训 和发展制度，逐步建立民办高校校长专业化成长的 环境，是研究民办高校内部管理的重要内容。 第四，民办高校监督机构问题。对于民办高 校的监督机构及机制的研究，目前来说几乎处于 空白状态。当前来看，我国民办高校的监督机构 不健全，监督机制未建立，力量十分薄弱。家长 （或学生）、社区、校友和媒体的力量微乎其微，难 以起到监督作用。监督机构的缺少，导致学校利 益相关人的利益得不到保障。针对一些地方政府 对民办高校疏于管理，办学行为不规范、内部管理 体制不健全、法人财产不落实以及行业自律、社会 监督薄弱等突出问题，国家有关部门出台政策，要 求加快建立对民办高校的督导制度，由省级教育 行政部门向民办高校委派督导专员。督导专员依 法监督民办高校贯彻执行有关法律、法规和政策 的情况，监督、引导学校的办学方向、办学行为和 办学质量，参加学校发展规划、人事安排、财产管 理、基本建设、招生及收退费等重大事项的研究讨 论，向委派机构报告学校办学情况、提出意见与建 议，同时承担有关党政部门规定的其他职责。这 一重要举措将加强政府督导管理和引导民办高校 健全内部管理体制有机结合起来，对于加快构建 政府依法管理、民办高校依法办学、行业自律和社 会监督相结合的管理格局，促进民办高校又好又 快发展，具有十分重要的意义。 第五，民办高校内部管理制度。董事会、以校 长为首的执行机构、监督机构是民办高校内部管 理的三大基本组织架构。除了要完善这三大基本 组织架构的内部结构和运行机制之外，民办高校 ｌ０ 浙江树人大学学报 也要完善内部管理的其他方面。民办高校的内部 管理体制具有自身的一些特点，比如，民办高校在 教师管理制度、教师待遇和福利制度、学校内部管 理流程以及学生管理和教学管理制度等方面，均 度创新。目前很多民办高校已经在内部管理制度 建设方面进行了尝试，并且得到了地方教育行政 部门的大力支持和指导。另外，民办高校也应以 开放的胸怀相互学习、相互借鉴、取长补短，学习 先进民办高校在内部管理制度方面所进行的创 与公办高校有显著差别。但相比于公办高校，民 办高校具有管理体制和运行机制自主灵活、市场 新。只有打破封闭办学的局面，我国民办高校才 能实现共同发展、共同繁荣，共同为建设高等教育 大国和高等教育强国贡献更多的力量。 意识强、市场敏感度高、历史包袱少等优势，民办 高校应利用优势，抓住机遇，积极进行内部管理制 民办高校、民办高校举办者与政府问互动框架研究 北京大学教育学院、教育经济研究所副教授 郭建如 在我国民办高等教育的发展过程中，举办者 利用占有与控制民办高校谋取个人利益是较为普 类是在举办与发展过程中具有较强官方背景， 一在发展过程中获得政府关键性支持，举办者非个 人，理事长和校长以推选或遴选方式已实现平稳 遍的一种现象。如何将民办高校从举办者的占有 与控制中独立出来，增强民办学校的自主性和公 益性，一直是我国民办高校治理的核心内容。在 某种程度上可以说，围绕着举办者对民办高校的 过渡的民办高校，以浙江树人大学为代表，北京城 市学院也在此列；第二类是有明确的创办者但无 出资者，学校明确不以营利为目的，且实现了理事 长和校长几任变更的民办高校，如上海杉达学院； 占有与控制的争夺贯穿了我国民办高等教育２０ 多年的历史，也是我国民办高等教育立法过程中 的核心内容。 第三类则是那些由创办者个人或企业集团始终牢 牢地占有与控制的民办高校，这些高校还没有从 最初的创办者、举办者中赢得独立和自主，处在营 利与非营利之间的模糊地带，这一类在我国民办 高校中占有相当大的比例，也是我分析的重点。 在这２０多年里，举办者对民办高校的占有与 控制经历了什么样的演变，举办者对民办高校的 占有与控制能力受什么因素影响，将来的变化趋 势如何，民办高校的自主性与公益性能不能得到 保障？要解答这些问题，就有必要考察民办高校 的举办者、民办高校和政府之间围绕着对民办高 校占有和控制而形成的互动关系。我借鉴相关经 济学分析框架，试图用占有（控制）、排他（方位、 范围、能力）等核心概念来探讨普通民办高校（包 当然也可能还有其他的类型。 占有分析框架在民办高校治理研究中如何应 用？民办高校的占有与控制者是举办者、办学者 （或教育者）和政府，三者之间的权利关系是怎样 的？举办者希望对学校进行全面控制，特别是与 经济利益直接相关领域的占有与控制，确保自己 含从事自学考试的非学历高等教育机构）举办 者、办学者和政府围绕着民办高校的占有与控制 的利益，其排他对象是校长、办学者以及政府；办 学者依据法律拥有独立进行教育教学相关的活动 和行政管理的权利，其排他对象主要是举办者，有 时也是政府；政府具有法律上对学校进行监控的 所发生的互动关系以及这三者互动的策略和互动 框架的演变趋势。这样的分析，是一种实然的分 析，是基于历史和现实的分析，而不是一种应然的 分析；不是进行制度设计，而是希望能够准确地把 握和刻画这三者之间实际发生的一种关系状态。 责任，保持相关方的利益和社会稳定，保障学校公 益性质，排他对象主要是举办者，有时也是办学 者。这是一个基本框架。他们在占有与控制上的 根据民办高校目前的治理结构、民办高校与 政府之间的关系，可以将民办高校划分为三类：第 排他能力，对围绕着民办高校的占有与控制而进 行的互动而言，相关方所拥有的排他能力至为关
