城市土地集约节约利用内涵

上海房地　随着我国经济的飞速发展，我国　整体经济实力在不断增强，城市化率　也在不断的提高。然而，经济的不断　发展就需要大量的工商业用地做支撑，　同时，大量的就业人口又会促进对住房　用地的需求。而土地作为不可再生资　源，本身具有稀缺性和不可替代性．其　空间位置的不可移动性　使用的排他　性，已经成为影响我国经济及社会发　展的瓶颈之一　因此，必须实现土地的　集约节约利用。　虽然　土地集约利用”这个名词已　经提出了很多年，但对于土地集约节　约利用的重视也是最近几年才开始的。　并且对于规划的重视程度不够，即使　文／金学惠　城市土地集约节约利用内涵　制定了也有可能因为各种因素或原因　（地租），是由于他们拥有法律保护的　派的创始人英国经济学家马歇尔还　而不能全面执行，使得土地的利用大　土地所有权。　多是粗放型的，因此就城市土地集约　化利用的内涵还需进一步认识。　为：报酬递减规律适用于各业中为了　（二）安德森和威斯特注意到科学　生产和生活而对土地的利用．显然土　技术因素对土地集约利用的影响　地报酬递减规律所阐述的就是土地　英国经济学家詹姆斯・安德森　合理投入问题．研究的是土地的合理　一、土地集约利用理论的形　（Ｊａｍｅｓ　Ａａｄｅｒｓｏｎ．１　７３９～１８０８）认为：　集约度。　成和演变　产出之间的比例不可能固定不变　在不同生产条件下生产出来的农产品　（四）李嘉图地租理论　大卫・李嘉图（ＤａｖＩｄ　ＲＩ　Ｃａ　ｒｄ．　（一）杜尔格认为．土地的投入和　具有统一的市场价格．是地租形成的　前提。根据土地肥沃程度不同．他对　１　７７２～１８２３）是英国古典政治经济学　价值理论研究地租．在土地肥力和位　十八世纪后半叶．法国资产阶级　地租的产生作了具体而明确的解释．　杰出代表和理论完成者。他运用劳　古典经济学家．重农学派最重要的代　创立了级差地租理论。　表人物之一杜尔格．揭示了地租与土　（三）马尔萨斯土地规模报酬递减　置差异的基础上．建立了级差地租　地所有权的关系．认为土地的投入和　规律　产出之间的比例不可能固定不变。他　在１９７６年发表的《关于财富的形成和　若干要素投入量保持不变的情况下．　初步体系．对级差地租理论作出了突　该理论认为，在一定科技条件和　出贡献。　分配的考查》一书中首次提出：土地　土地收益随某一投入量不断增加将出　昕有者所以能不劳而获占有　纯产品　３４　Ｏｃｔｏｂｅｒ　２００７　二、土地集约利用涵义　（一）城市土地集约利用最直观　现由递增到递减的现象。著名剑桥学　维普资讯 http://www.cqvip.com 工海房地　内涵就是高投入、高产出　用由最初的劳力资本集约型，过渡到　少至２００２年的１　２５９３万ｈｍ　；２００２年耕　但在人们对人类的生态环境非常　资本技术集约型和更高层次的集约形　地面积比上年减少１　３２％，其中，建设　关注的今天，使得土地集约利用不光　式一生态型集约。土地在城市化初期，　占用耕地１　９．６５万ｈｍ　：２００３年，我国　只限于经济层面上的最佳效益，社会　人口、产业为寻求集聚效益向城区集　耕地面积比上年又减少了２％，近２６０　和生态层面也需要兼顾。因此，城市　中，土地粗放利用逐步集约化，这阶　万ｈ　。其中，非法圈地、盲目建设占　土地集约利用的内涵可完善为：在城市　段的土地利用属于劳力资本型集约阶　用耕地２２，９万ｈ　。大批不具备条件　土地上进行密集的投入，并取得较高　段。随着城市的不断集聚，土地资源　的开发区”征而不开…　开而不发　，造　的产出，与此同时，使得城市在更高　短缺，地价上升，土地成本增大，为　成大量的耕地闲置撂荒，全国开发区　层次上，形成有序的结构，获得经济、　了获得收益的平衡，在建筑技术不断　土地４３％闲置。这样既造成了对城市　社会和生态效益一并兼顾的最佳土地　突破的前提上，单位建筑密度不断提　宝贵土地资源的严重浪费，也不利于　利用方式。　高，建筑层数也不断增加，城市土地　耕地总量动态平衡”目标的实现。　（二）城市土地集约利用的前提是　资本技术型转变。城市过度集聚，必　（三）城市土地利用结构与布局不　合理的城市布局、优化的城市结构和　然导致“城市病”的出现，理性的选　尽合理　宜人的人居环境　择是集聚后的分散，即人口与产业的　长期以来对土地价值的忽略导致　城市土地集约利用要突出　以人　不断分散。并且随着城市化的不断深　了我国大多数城市用地功能配置不尽　为本“的理念，集约利用的目的不是　入，人们追求的已不仅是经济的增长，　合理，各项用地比例失调，“重生产、　要使城市成为人类文明破坏最严重的　而是经济、社会、环境的综合发展，由　轻生活“的现象依然存在。城市黄金　地域，让人类望城生畏，而是应使人　此城市土地利用表现出更高层次的集　地段被大量工厂、机关占据，土地价　类能在城市中得到工作、生活和休憩　约利用形式，即生态型集约。　值得不到充分体现，土地产出率与国　的乐趣。合理的城市布局、优化的城　外同类城市相比很低。我国城市土地　市结构和宜人的人居环境，这些是城　三，城市土地集约利用现状　的粗放式利用，给城市建设及社会经　市吸引人们的最基本的要素，理应成　（一）城市用地规模盲目扩张．土　济的发展带来了严重的后果，使得本　为土地集约利用的前提。　地资源严重浪费　已短缺的土地资源遭到极大的人为破　（三）城市土地集约利用是一个动　近年来，随着城市化进程的加速，　坏与浪费。　珍惜每一分土地”，实现　态的过程，而不是一个静态的终极目　城市用地不断向外扩展。１　９７８年，我　城市的可持续发展，实现城市土地利　标　国仅有城市１　６１座，集镇不及２９００个：　用方式由低效益、粗放式向高效集约　随着经济发展水平和科学技术的　到２００３年，我国的设市城市已达６６０　化转变已刻不容缓。　进步，城市用地的效率将会不断地提　个，城市建成区面积由９３８６ｋｍ　扩大到　高，因此，土地集约利用应是我们不　２８０００ｋｍ　，增加了１８６１４ｋｍ　。其中，占　四、影响土地集约利用的相　断追求的一个长远目标。　用耕地的比例接近６Ｏ％即平均每年占　关因素　（四）城市土地集约利用水平衡量　用耕地５　１万ｈ　。全国备大城市普遍　（一）历史方面的原因　具有区域差异性　呈现出”摊大饼　式的发展态势。在　从历史上看，建国以后在相当长　我国地域辽阔，城市所在的自然，　新增城市和新增城市用地中，中小城　时期里实行以工业为主导和优先发展　社会、经济条件的差异很大，因此不　市所占比例都较大。据研究表明，城　重工业的方针。实行这一是　可能用一些类似指标去衡量城市土地　市越大用地越集约，城市越小用地越　在当时历史条件下所做出的选择。城　集约利用状况。并且不同性质和功能　粗放，如１　９９８年全国小城市人均建设　市的功能是不健全的，商业、贸易　服　的城市，衡量的标准也存在着差异。比　用地为１４３ｍ　，比大城市多出５５ｍ　．更　务等行业的作用被忽视和削弱。在这　如以旅游功能为主的城市与以工业生　比特大城市多出６８ｍ　，可见中小城市　种思想指导下，城市的发展和建　产为主的城市，衡量两者是否集约的　对土地资源的浪费较为严重。　设一直以工业发展为主题，城市发展　标准必然会不同。　（二）开发区建设　泛滥　．城区　是畸形的，城市用地结构不合理就是　（五）城市土地集约利用自身具有　土地闲置浪费严重　必然的了。　阶段性　据国土资源部资料显示：我国耕　（二）规划本身的原因　伴随着城市化进程，城市土地利　地面积从１　９９６年的１　３００３．９２万ｈｍ。减　从总体来看，我国现阶段规划的　Ｏｃｔｏｂｅｒ　２００７　３５　维普资讯 http://www.cqvip.com 上海房地　编制较多的偏重于物质建设规，ｔＪｌ　注　活城市存量用地，加大调整利用存量　设项目立项、工程设计、用地选址、用　重确定的规划期的人口和用地规模　建设用地的工作力度。　地预审和规划审查　供地审批等各项　对于城市土地利用基本上仍沿用功能　二是优化土地利用结构。土地利　工作，把集约用地原则作为审查的基　分区的原则，注重于静态的　最终蓝　用结构包括土地利用的比例结构和土　本依据。严格依照建设用地定额指标　图　：对城市总体规划要求面面俱到，　地利用空间结构。第三产业随着城市　和不同地区单位面积土地投资强度来　编制和审批的周期过长，可操作的时　的发展其比例愈来愈大，城市用地结　核定各类建设用地规模。建立建设用　效性差：不能从全局上把握城市土地　构的比例结构也应表现同样的规律。　地集约利用考核评价制度，将土地集　开发利用的规模和强度。由于种种规　城市的空间结构主要是城市功能区的　约利用评价与城市建设用地规模、土　ｔｌＪ安排结合起来，不断　划本身的缺陷，影响了城市规划对城　分布与组合，也就是商业　工业、住　地利用年度计，市土地利用应有的宏观作用的发　宅区等的分布与组合。以上这些都应　提高城市土地集约利用水平。　挥，也是区域发展缺乏指导、重复建　按照产业发展趋势和市场经济的客观　四是完善市场配置机制。对土地　设频繁的重要原因。　规律，调整土地利用结构，推动产业　资源的配置，要以直接划拨供应　（三）法制方面的原因　为主　转向市场配置为主，通过市场　目前正在执行的《城市规划法》形　提高资源配置效率。严禁低价出让土　成于上世纪八十年代，它没有也不可　地　执行最低保护价制度　完善地价　能反映经济转轨时期城市规，ｔｌＪ实践的　管理，加强对地价的宏观作　新情况、新问题和新经验　特别是没　用，建立基准地价公布制度、交易地　有涉及城市国有土地有偿出让　转让　价申报制度　协议出让地价评估制度。　的问题　因而现行的《城市规划法》在　制定地价与土地集约度的调节系数　定程度上难以适应形势发展的要求。　对土地利用率低的，可以适当提高供　现在编制的城市总体规划经过审批后，　地价格；对土地投资强度高的，可以适　虽具有法律效力，但因其编制和审批　当给予优惠　达到促进集约用地的目　周期过长　实际上的法律效力很有限。　的。完善土地收购储备制度　强化政　（四）管理、监督方面的原因　府宏观，保障经济发展必要的建　规划管理方面未完全建立起与土　设用地，促进土地利用结构的调整和　地有偿出让、转让机制相适应的规划　土地集约利用水平的提高。　用地管理及监督机制。有些城市在用　五是加大市地整理力度。土地整　地管理及监督过程中，没有规定土地　理是集约利用土地的重要途径和手段。　使用条件的土地出让或土地使用条件　土地整理产业化是实现土地利用方式　规定不明确的土地出让，城市规划的　结构转换　逐步提高第三产业比例，促　根本转变的一种有效方式。应当实行　实施就会落空。这也是有些地方土地　进城市经济效益的提高和改善城市生　土地资源价值核算，统一纳入国民经　开发方向和开发强度失控的重要原因。　态环境，实现土地资源在城市内部得　济核算体系。对土地整理项目实行科　到合理配置，促进城市功能的完善，质　学管理，开展项目可行性研究并对规　五、相关和措施　量的提高，用地结构的优化，城市建筑　划设计、工程施工　竣工验收和项目　是强化土地用途管制。土地利　容积率和经济效益的提高。　运行各阶段实行标准化管理和跟踪管　用总体规划是实施土地集约利用管理　三是严格执行供地。严控新　理　以保证及时发现固定和妥善处理。　的基础，也是实行土地用途管制的技　增建设用地，充分挖掘存量建设用地　实行有利于土地整理产业的优惠。　术保障。各项建设用地都应按照土地　潜力。严格执行农用地转用计划，对　进一步完善土地整理的收益分配，　利用总体规划和城市规划确定的用途　没有通过项目预审，没有取得用地计　推动企业参与土地整理产业化运作。　进行建设。土地利用总体规划一经批　ｔｌ，Ｊ指标的项目，坚决不予供地。认真　要树立市场机制的观念，将市场机制　准，必须严格实施．不得因项目随意　落实国家产业，严格执行国家《限　纳入土地开发整理之中。Ｅ　调整改变土地规，ｔｌＪ。进一步加大闲置　制供地目录》、《禁止供地目录》，防止　（作者单位：华东师范大学东方房　土地的处理力度，加快旧城改造，盘　盲目投资和低水平重复建设。加强建　地产学院２００５级产业经济学）　３６　Ｏｃｔｏｂｅｒ　２００７