开发区土地集约利用

简析开发区土地集约利用的几点问题

摘 要

本文通过对开发区土地集约利用的概念内涵进行解释说明，体现了开发区土地集约利用的重要性，要求我们必须关注重视开发区土地集约利用。进而阐述了土地集约利用存在的问题，说明了研究的重要性，再介绍了土地集约利用评价原则，评价指标，评价标准以及土地集约利用评价模型的构建方法，说明了怎样进行土地集约利用评价及评价的意义，最后，根据再土地集约利用评价的结果提出了自己对开发区土地集约利用的几点意见和政策建议。

关键词：开发区；土地集约利用；评价；潜力；城市；机制

ABSTRACT

This paper on the development of intensive land use concept connotation for explanations, reflects the development of the importance of intensive land use, requires that we must pay attention to the importance to development of intensive land use. Further elaborated intensive land use issues, explains the importance of the study, then introduced the principle of intensive land use evaluation, evaluation indicators, assessment criteria and intensive land use evaluation model of construction methods, explains how intensive land use evaluation and assessment of the significance, finally, in the light of further intensive land use evaluation results presented on the development of intensive land use several opinions and policy recommendations.

Keywords: development; land use intensification; evaluation; potential; urban; mechanism

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引言 由于在现今掀起了开发区热，但是在进行开发区建设过程中出现了很多问题，尤其是在土地利用方面，所以我选择了这个题目，希望能引起人们的注意。主要介绍了一下理论方法性的东西指导实践，以及自己的观点建议。

开发区是指经国家或省级政府科学规划论证和严格审批，为吸引外资，发展高新技术，促进地区经济快速发展而建立的经济区域。土地集约利用时发展循环经济和建设节约型社会的必然要求。国土资源部审议通过的《007年国土资源工作要点》中亦明确提出要求要“推进节约集约用地,……建立节约集约用地的评价体系和考核制度,严格监管和考核，真总结并大力推广节约集约用地的新经验。”城市土地集约利用是以合理布局，优化用地结构和可持续发展为前提，通过盘活存量土地，改善经营管理，充分发挥土地使用潜力等途径，使建成区土地使用效率得到提高，并取得良好的经济效益，社会效益和生态效益的过程。土地集约利用能够有效地缓解我国人地矛盾十分突出的国情，资料等（2007年）引入PSR框架（压力——状态——响应）进行土地集约利用评价，加入了土地利用中人地相互作用的链条关系。开展开发区土地集约利用评价旨在进一步掌握开发区土地利用现状，推动开发区土地集约利用程度评价。为开发区土地利用动态监控及有关政策的制定提供依据。

1. 开发区土地集约利用的内涵

“集约”是相对于“粗放”而言的，其概念最先来源于农业，农业土地集约利用概念最先由李嘉图等古典经济学家在地租理论中提出。他们认为，农业集约利用是一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和劳动，并且使用先进的技术和管理办法，以求在较小面积土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。理解内涵时还应注意以下几点：

1. 城市土地集约利用是一个动态的过程。随着经济的发展和技术是水平的不断进步，导致城市土地集约利用在不同的发展阶段有着不同的表现。

1.2城市土地集约利用不能理解为土地投入高集约程度就高，也不能理解为土地产出高，集约程度就高，应该关注的是土地投入产出比的最佳比配问题。

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1.3对城市存量土地的集约利用，不能片面的理解为“见缝插针”，或消灭空地。从满足城市居民各方面的需要来看，在城市中保有一定的开敞空间，增加绿地面积，对改善城市的生态环境，营造“以人为本” 居住环境是十分必要的。

1.4城市土地集约利用追求“社会效益，经济效益，环境效益”统一。城市具有多种社会经济功能，土地集约利用不能简单的局限于经济投入和产出效益的提高，还应综合体现社会效益和经济效益，在追求经济效益的同时，实现经济、社会、生态环境效益的统一。

2.土地集约利用存在问题

近十多年来，我国在各类开发区的建设方面虽然取得了喜人的成就，但因为缺乏相关的产业规划和政策导向，使得各开发区在土地利用过程中都出现了诸如功能定位不清，结构趋向，土地利用效率不高，物力财力分散，建设自称一体的问题。土地利用规模效应，集聚效应均未能充分体现。同时在项目引进的过程中，由于只强调引进企业的数量，不关心“质量”，不符合开发区功能定位的项目大量进入，最终导致开发区用地结构混乱，生态环境质量日益恶化，土地集约利用水平显著降低。

2.1用地以新增建设用地为主，旧城区改造为辅

由于旧城区土地权利复杂，改造拆迁成木高，效率低，独立选址开发比旧城改造的难度小，因此，大多开发区选址远离城区独立开发，一般距母城区30-50公里左右。这类开发区的道路、水电、煤气、供热、通讯、电力等基础设施的建设和相关的生活服务设施均要新建。为了方便开发区与母城的交通联系，通常要修筑高速公路或快速通道，因此用地选择范围相对较大。沿海的许多经济技术开发区大多属于此类，其建设需要占用很多农用地，通常是经过征用手段将集体土地转为国有土地，土地划归开发区管委会管理。也有的开发区依托老城区开发，通过改造旧城区获得土地，其充分利用原有的基础设施和生活服务设施，这类开发区一般与母城连成一片，也往往容易造成城市用地规模的连绵扩张。此类开发区一般多为高新技术园区，如上海漕河径的新兴技术开发区、武汉经

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济技术开发区等。

凡此种种，各地开发区建设一般选择了类似城市新区或新兴工业基地的建设方式，是一种外延式的扩张。

2.2一般由政府组织开发整理后向企业提供熟地

开发区在创办之初，一般都是先成立一个具有政府职能的开发区管委会和一个负责基础建设任务的开发区总公司。管委会将利用贷款廉价征用的土地或无偿划拨而得的土地，承包给开发区总公司，进行基础设施建设，实现“三通一平”或“七通一平”，把“生地”开发整理成“熟地”，然后管委会把“熟地”出让给企业。

2.3开发区土地闲置问题明显

1992年以来，全国各地兴办开发区的热情很高，有的地方不顾实际条件，开发区越办越多，范围越划越大，出现了一轰而起现象。甚至有些连基本交通、通讯都不具备的县乡也竟相办起了开发区。

当前开发区土地利用过程中，有的开发区由于规模面积过大，点多分散，相对资金投入不足，导致土地闲置；有的开发区区位不理想，招商引资困难，无资金开发；有的开发区投资商只炒地皮，不投资开发；也有的投资商开发资金不足或中途拆资，开发区建设停滞。这些都致使开发区大量土地处于闲置撂荒状态。

2.4开发区土地使用权出让价格偏低，土地资源流失严重

2.4.1是土地市场价格偏低。 由于开发区设立总量上偏多，不同的开发区之间又存在着相

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互竞争，为了加大招商引资力度，吸引项目入区投资，部分开发区有意降低土地使用权出让和转让价格，造成了土地市场价格偏低。某一沿海国家级开发区“七通一平”熟地出让价仅为50～70美元/平方米，远低于当地基准地价的水平。另外，在开发效益较好的开发区，由于开发区建设起步时默许企业“圈地”，那些早先进入园区的企业以低廉的地价圈占大量土地，其后果是为这些企业提供了炒地皮机会。

2.4.2是土地出让方式单一。 土地资产流失严重的另外一个原因是土地出让方式单一。开发区用地一般以协议出让为主，招标、拍卖等竞争性较强的土地出让方式还不多见。土地协议出让过程中，土地出让价格的确定人为因素影响较大，也造成了土地出让金偏低。另外，还尚有相当一部分企业用地是通过行政划拨方式取得的。

2.4.3是拖欠土地出让金。 开发区土地一次出让面积大，土地出让金额高，部分企业拖欠付款，也有的企业故意拖欠土地出让金，以节约成本利息支出。

2.5开发区规划和布局缺乏科学性，园区之间关联性不强

据统计，目前全国己有各类开发区3837家，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家，地方政府自办的开发区占到67.4%，地方众多自办开发区不顾自身的实际情况和条件，往往“大规模、高起点”开发，缺乏切合实际的可行性规划论证，往往仅找到几个项目后就大肆圈地，挂起开发区牌子，后续开发得不到保障。同时区域内部各自为政也导致开发区低水平重复建设，不仅土地资源浪费巨大，而且还导致开发区之间无序竞争，降低开发标准，影响整体引资质量。

在发展产业方面，由于地方自办开发区多，开发区在进区项目上的审批权有限，地方一般优先选择本身有审批权限的项目，内部开发区缺乏统一规划布局和协调，导致了开发区之间争先发展各种产业，特别是争先发展电子信息、生物制药、新材料等新兴的产业，开发区之间产品和产业结构雷同，无法形成自己特有的产业和产品结构，步入恶性竞争。在这过程中土地利用表现为土地供给

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跟着项目走，土地利用规划没有起到引导产业布局和筛选项目进园的作用。

3.土地集约利用评价原则

3.1三效益统一 生态环境的承载力是有限的，因而集约土地利用一定要在考虑土地经济效益的同时，考虑土地的生态环境效益，考虑土地利用对人民生活、地区特性、社会发展等社会效益的影响。

3.2土地的可持续利用 土地的集约利用不仅要求土地利用结构最优，功能最大，同时也要求土地利用的过程要以不损害未来土地开发潜力为根本前提，从土地供需关系看，集约土地利用不仅要保证目前各业有地用，用好地，又要保证未来有足够的预留空间和发展空间。

3.3整体用地结构与单一地块利用集约化统一 按照系统论的观点，整体功能大于部分功能，但其前提是各部分之间要有合理的组织机构，合理的组织机构是整体最优的基础，局部功能最终要通过整体加以体现，整体优化为部分功能的正常发挥提供环境保障，因此，土地利用结构的合理性量度是土地集约利用的一个重要的方面。

3.4定性与定量相结合 土地集约利用不仅需要定性的研究，同时也需要定量的研究。在研究土地利用集约化水平中，其评价体系应尽量的以定量计算为主，体现科学性。但必要时也要对个别难以定量化的指标进行定性分析，从而增强土地集约利用评价的可操作性。

3.5动态发展 随着社会经济的发展和科学技术的进步，土地集约利用水平将是一个不断提升的动态过程，而不是静态的终极目标。因此，提高土地集约利用水平是我们不断追求的一个长远的目标。

4.土地集约利用评价指标

根据开发区土地利用系统的组成特征，从土地开发程度，用地结构状况，土地利用强度，工业

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用地投入产出效益，土地利用监管绩效，土地供应市场化程度等方面进行开发区集约利用程度评价。

5.土地集约利用评价标准

5.1国家或省级标准。各用地项目按照《工业项目建设用地控制指标》（国土资发[2008]24号）标准执行

5.2理想值标准。开发区理想值确定的参考依据主要有：开发区土地利用实际情况，开发区规划及建设目标，开发区招商引资入驻企业用地门槛，国家有关用地标准，省建设用地指标以及其他类似开发区土地利用水平值。根据不同指标，分别采用目标值法，发展趋势估计法，先进经验逼近法和专家咨询法确定理想值。

6.土地集约利用潜力评价

6.1拓展潜力测算：拓展潜力是指截止评价时点，开发区评价范围内尚可供应土地面积。

6.2结构潜力测算：结构潜力是指开发区评价范围内已建成城镇建设用地中，通过用地结构调整可增加的工矿仓储用地面积。

6.3强度潜力测算：强度潜力是指开发区范围内已建成城镇建设用地中，现状工业用地综合容积率，工业用地建筑密度，工业用地固定资产投入强度，工业用地产出强度与相应理想的差距换算形成的用地面积。

6.4管理潜力测算：管理潜力是指通过处置到期项目用地和应收回闲置土地可增加的土地供应面积。

7.土地集约利用评价模型的构建

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7.1获取开发区土地集约利用评价标准的原始数据；

7.2确定相应的指标理想值；

7.3对原始数据进行分析处理，得到各项指标的实际值，对其标准化处理；

7.4根据各项指标对土地集约利用的影响程度，确定其权重；

7.5计算开发区土地集约利用度综合分值

8.土地集约利用评价的意义

8.1从理论上引导城市土地由粗放化的利用模式向集约化的方式转变。

长期以来，我国城市土地利用的外延粗放化发展模式导致了城市土地利用规模的盲目扩张，城市土地利用的低效化，耕地资源的大量流失和区域范围内土地资源系统的破坏，对于粗放利用或过度利用的土地，可以运用经济杠杆和经济干预，促使其向集约利用的方向转变。

8.2为政府制定有关城市土地集约利用的政策法规提供依据。

通过土地集约利用评价，可以进一步加强政府与土地管理部门对城市土地市场管理以及城市土地利用的宏观调控作用。改变城市建设利用的现状，为城市土地集约利用提供借鉴的模式，促进土地资源的优化配置和合理利用。

8.3为城市总体规划和土地利用总体规划协调提供理论依据。

通过对城市土地利用的分析，对现状进行集约利用评价，根据评价结果，找出制约集约利

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用的因素，制定土地集约利用的措施。在土地利用总体规划修编中把集约利用土地作为一条指导原则，使城市规划和土地规划协调统一。

8.4通过集约利用潜力评价，得出了土地集约利用潜力的大小及其分布。

通过一系列的数据及其评价方法得到了土地集约利用潜力的大小及其分布，再根据该大小及其分布指导我们制定土地利用规划，对未来合理集约利用土地提供依据，指明方向。

9.土地集约利用政策建议

9.1创新土地使用机制，充分挖掘潜力。通过供地机制创新，进一步深入调查和研究，摸清今后建设规模、速度、经济发展等与土地集约利用指标之间的关系，创新土地使用机制，推动建设用地内部控潜和集约利用。

9.2加强开发区土地利用规划与城市规划的指标衔接和协调，要充分发挥规划的控制作用，制定科学合理的开发区用地规划，对开发区空间布局和形态进行总结设计。在指标体系中体现人均用地标准，容积率，土地投资强度和产出效益等。将开发区的用地规划纳入到土地利用整体规划和城市规划的范畴，并通过土地利用规划来落实。

9.3实施产业土地置换，优化用地结构。随着经济开发区的成长和经济规模的不断扩大，开发区内有限的土地存量约束着项目引进和调整，因此，要注重优化产业结构，把区位条件优越而综合效益很差的工业实行产业置换，用经济杠杆和行政干预相结合的方法实行“工业项目用地置换”，为其他产业尤其高新产业，第三产业的发展和基础设施建设提供土地保障，从整体上优化土地利用结构。

9.4挖掘城市内部土地利用的潜力，严格控制城市的过度扩展。充分利用城市的存量土地，构建限制城市外延式扩张，过度扩张的“经济屏障”，使得外延式扩张的成本高于内部挖潜的成本，城

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市建设用地增量的诉求从原有的占用耕地转向城市建设用地整理，顺利实现城市用地布局的合理化和集约化，提高城市土地利用效益。

9.5实施土地集约利用动态监测，及时服务产业调整。为了增强开发区用地调控对于产业发展的适地集约利用动态监测尤其是对开发区用地的动态监测，以充分了解和掌握有关产业尤其是开发区用地集约利用程度，管理部门及时的调整和健全开发区用地的政策和法规，完善土地资源管理体制。

结论:开发区土地集约利用虽取得一定成就,但是在利用的过程中存在很多的问题与不足,需要我们去关注,去改进,使其适应并促进社会经济的发展,实现三效益的统一 。

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