村级民主管调研报告

关于村务民主管理和公开的

调研报告

东良乡乡长肖五星

民主管理是实现村民自治的一个重要核心环节，是扩大农村基层民主和进行政治改革的重要之举。推进民主选举，村务公开，实行民主管理，对于完善村民自治制度，保障村民的知情权、参与权、监督权，促进基层民主政治建设，构建社会主义和谐社会，都具有重要的实践意义。当前村务公开民主管理工作和群众的期盼相比还暴露出一些新问题，出现了新情况，如干部选拔不民主、村务公开不全面、假公开。民主决策机制不健全、民主监督作用发挥不充分、民主管理不到位等问题，这就需要有针对性的调研存在的问题，找到解决问题的好措施，不断提高党的建设科学化水平，也为农村稳定和经济发展提供坚强的政治保证和支持。

一、现行民主管理机制存在的主要问题是：

（一）选拔干部不民主，换届选举走形式。一是在非换届期间调整干部不民主，多数调整是乡领导班子自己物色支书人选，再结合支书组建两委干部，既没有民主选举，也没有大范围走访群众，考察面过窄，甚至有花钱跑来的支书。二是换届选举期间部分乡镇领导求稳怕乱，不敢真选举，违反程序人为运作造成群众无法真正行使民主权利。同时，《村委会组织法》对村委会换届选举的一系列重大问题规定的过于原则、过于简单，如对选民资格的界定、候选人应具备的条件、选举的具体程序、对贿选和阻挠干扰破坏选举行为的认定及处理以及另行选举、重新选举、补选和罢免、申诉等问题，规定不具体不明确，操作性不强，难以适应当前工作的需要。三是群众法律意识淡薄，选举制度超前性与选民民主意识滞后性的反差。在农村政治、经

济和社会结构发生重大变革的情况下，民主法治亟待完善；农民群众的民主意识又存在较大的滞后性。反映在村委会直接选举中,不少村民对村委会班子的选择并非出于主动，对候选人素质重要性的认识远远低于对利益的关注或与自己的亲疏远近的关系。目前村委会选举中有的存在贿选问题和一般拉选票现象，大致有以下几种情况：一是用金钱贿赂选民；二是用物资贿赂选民；三是用请客方式拉选票；四是用空头承诺方式拉选票；五是利用宗族、宗派势力走门串户拉选票等等。这些拉选票的现象严重的干扰了正常选举和选举结果。

（二）干部、群众没有民主意识，群众参与度不高。部分村干部、群众对民主管理的重要意义认识不足，没有用科学发展的观点来认识民主管理工作的重要性，两委干部职责不明，大部分是支书一人说了算，少数村干部竞选动机不纯，当选的目的不是真心实意为村民服务，而是藏有私心。不愿意向群众自觉地、全面公开，不愿意接受监督，怕引发矛盾而带来麻烦，致使村务民主管理的主动性不足。

通过走访部分村村民，向群众了解村务公开民主管理在村内实施情况，我们发现许多村民都对村务公开的内容和情况不太清楚，对个人具有监督权、决策权不知道，对村民自治、村务公开也没什么积极性；认为村务公开民主管理是走过场，形式主义，根本解决不了群众的实际问题。假公开，不公开，严重挫伤了群众主动参的积极性。正是由于以上种种思想和动机，导致部分村干部、群众对推行村务公开民主管理工作积极性、主动性不够。

（三）村务公开问题突出，影响经济发展和社会稳定。一是部分村存在重形式轻实效的问题，公开地点不适宜，形式过于单一；公开内容不完整；公开程序不严谨，缺乏有效的反馈；重财务公开轻事务公开；事后结果公开多，事前、事中公开少。二是管理措施制度不完

善，执行不到位。在规范性制度建设上，有些村存在村务公开及相关制度尚不够全面、系统，有的没有针对性、操作性。在惩戒性制度上，责任追究制度不完善。三是财务公开不彻底，执行财务制度不严肃。财务公开是村务公开的重要组成部分，有的村忽视了村级财务管理的严肃性，存在建帐不规范或不依法建帐。会计核算经常有违规操作现象，造成帐目不真实，财务公开不规范，失去公开的意义。四是公开档案建设不完善。有的村没有专门的建立村务公开档案，连个档案盒都没有，更别说有专人进行管理，造成公开过的内容无从考证。有的村虽然建有档案但是管理混乱，没有进行科学分类，没有按照规定年限保存，查找、调阅前期资料根本无从谈起。

（四）民主决策缺乏制度保障。 民主决策在村民自治体系中起着关键作用。实行民主决策，对于避免决策失误，凝聚人心，调动人们落实决策的自觉性，主动性，实现农村稳定，都是有着极其重要的意义。通过走访座谈发现民主决策现状不容乐观，群众参与决策缺乏必要的制度保障。有的村在决策重大事项时大部分都有组织群众参与，但随意性比较大。一些重大事项，不召开“”进行决策，出现由村“两委”决定甚至个人决定现象。民主决策程序不够周密、规范。在实地走访座谈中发现，实际操作中，决策程序只是做表面文章走形式，也存在重表决轻议事的一言堂的现象。制度系统性不够、操作性不强，评价监督体系不够完善等。民主决策机制存在的不健全不完善，对推进民主决策的科学化和民主化产生负面影响。主要表现为，个别村支部决策时将个人主观意愿强加给村两委成员身上，比较武断，决策随意性较大，决策失误时有发生，造成决策难以反映广大群众的意愿，一旦出现决策失误，相关决策人得不到应有的追究等。

（五）民主监督落实工作不规范、不全面的现象仍然存在。民主监督是村民自治制度的重要内容，在村民自治体系中发挥保证作用。失去监督的权力必然导致。推行村民自治，本质上就是引导群众对村级事务进行管理、监督。目前，民主监督在民主决策、民主管理过程中也存在一些问题，表现为村民的参政议政能力不强，民主监督识意淡薄。缺乏民主意识，参政议政的积极性不高，存在不愿监督、不会监督、不敢监督的问题；多数村的村民代表会议、民主理事理财小组、监督小组虽然形式上有选举产生，实质上都没有负责人，监督机构的成员由村两委指定，监督力度不大；村级财务还是由村主任说了算，造成许多收支情况不通过理财小组、民主监督机构被架空，监督形同虚设；不少村务公开监督小组、理财小组成员素质不高，起不到监督的作用，名存实亡，难以公正地行使监督的权力；村级审计工作滞后，村财乡管制度不完善。

二、分析成因

分析存在上述不足和问题的根源，结合有关理论与现实情况，造成问题的基本原因有以下几点：

(一)村干部思想观念滞后，缺乏法律意识、政治水平差，能力不强。部分村组织结构和村干部整体素质可以概括为“四化”，即年龄老化、知识老化、观念老化、作用弱化，缺乏带领群众致富的本领部。部分村干部面对新形势下快速发展经济，群众促进农村社会全面发展的热切期望和要求显得力不从心感，使村级经济发展速度进展缓慢。

(二)宣传力度不够，群众参政能力差，意识薄弱。由于宣传的力度不够，造成群众自身能力差，参与民主监督、民主管理、民主选举、民主决策的意识薄弱，参与度不高，不能充分履行各自职责和

权力，在行使个力时不是从大局出发、从长远出发，而是从个人出发、从眼前利益出发，使监督缺乏实效性，不利于村务、财务、监督、管理、选举等工作的开展，使村务公开民主管理工作大打折扣。

(三)监督机制不畅，群众监督机构没有充分发挥作用。集中表现在有机构，有成员组成，但是缺少完善有效的监督制度，造成监督缺乏时效性，操作性不强，导致执行不力。监督小组成员产生过程不规范，存在指定或村干部兼任现象，监督作用名存实亡。监督和理财小组人员存在着年龄偏大、学历文化偏低、缺乏财经等业务知识、法律意识不强，不善于理财等现象，没有能力充分发挥监督作用。监督奖惩制度未建立，也没有相应的奖励措施，也是各监督小组成员缺少监督动力的原因。

(四)相关的配套制度不完善，建立和落实上缺位。目前的村务公开制度，有宏观的要求，也有具体的落实方案，但具体到实际工作当中总有些新情况、新问题是制度中未具体说明的，制度针对性差。致使一些村在执行工作方案时心存侥幸心理，钻制度的“空子”。配套制度系统性不够、不完善，民主管理、民主决策缺乏必要的制度保障，如个别村负责人有时做决策从个人主观意愿出发，随意性较大，决策失误时或难以反映需求，造成决策失误而得不到追究等；考核与奖罚的不到位，乡镇缺乏村级民主管理方面的考核办法，考核重实绩轻管理，对不能民主管理的村班子没有约束，致使村级不注重民主管理。 三、建议对策

以上几个方面，是当前村务公开民主管理存在的主要问题。我们应该正视这些问题，对村务公开民主管理工作进行必要的改革，制定出更加完善、更加健全村务民主管理。努力在制度化、规范化、

常规化上下功夫，在强化监督、务求实效上做文章。加强村级组织规范化建设，夯实基层基础，为经济发展、社会稳定、政治文明提供有力保障。

（一）建立完善民主选举制度，保障群众参与权。一是县委组织部制定出村级干部调整使用的详细规定，把保证民主选举程序放在首位，确需任命的必须报请县委组织部批准，并全乡任命比例，从制度上乡镇随意使用干部，保证逢换必选，即使任命也必须大范围走访群众，保证村两委班子调整的科学合理性。二是保证换届选举的真实性，严格换届选举程序，结合实际情况完善选举办法，增强可操作性和实用性，但所有程序必须经村民代表会通过，并告知全体村民知晓，通过各种形式大力度宣传，引导群众正确认识选举的重要意义，教育群众不为私利所动，把真正适合的群众选进两委班子。在选举过程中的一些重要环节如候选人确定、委托投票、秘密划票间、流动票箱等关键环节更要谨慎操作，严格把关。三是乡镇要加强领导，认真学习培训换届选举相关知识，结合实际灵活运用，从自身做到用人为公，遵守村级民主管理的各项制度，不以权谋私或简化程序，坚持走群众路线，把群众利益放在第一位，在换届中严格把关，全程领导谋划，关键环节乡干部必须全程监督，保证换届选举公平公正。

（二）明确职权，各司其责。要按照“党支部领导、村代会做主、村委会办事、综合监督”的思路框架，调整村治结构，规范工作方法，提倡村代会与村委会议行分开、各司其职，形成合力，开展好各项工作。提升村支部的精神境界。培养“四有”，有文化、有胆识、有能力、有正气。只有村境界提升，才能更好的发挥好党支部的领导核心作用。调整村治结构。就是改变过去由“两委”为民作主的架构，明确村民会议及其代表会议在村级管理中的主

体地位，村代会是议事组织，行使日常决策、监督权。村委会是办事组织，负责执行村民会议和村代会决议以及日常村务管理。党支部是领导核心，负责组织协调村内各组织在村民自治框架内正常运转，注重以村代会为载体，发挥的影响力、带动力，领导村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。改善工作方法。调整村党支部的领导方式，强调党支部要在政治上总揽全局，协调好村民代表会、村委会，在具体事务工作上放手，充分依靠“”各司其职、各负其责，按规则运行。坚持民主领导，提高公信力，坚持科学领导，提高战斗力，逐步形成了以章理事、以制治村，积极配合、合理制约的治理机制。

（三）加强教育培训，提高能力素质。首先，抓好对村干部的培训。加强对村干部进行《村民组织法》、财务纪律、党风党纪等方面的的轮训，提高对村务民主管理重要性认识，合理运用组织法依法开展村务公开民主管理工作。带头学法用法，牢固树立法制观念，善于运用法律手段依法管理村内各项事务。利用以会代训、座谈等方式做到正面宣传和典型宣传相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，提高村干部工作的能力和水平。其次，重视村民代表的培训。村民代表作为联系村民和村两委的重要桥梁，要加强依法依纪民主管理村务的教育，注重理论和实际的结合，在学习教育中提高村民代表的责任意识。既要采取专门培训、以会代训等传统教育方法，又要充分利用好各村远程教育站点、网络等现代媒体的作用，进一步提高参政议政能力。第三，加强民主理财小组成员和财会人员的培训。财政、农委等部门加大对村级民主理财小组成员和财会人员的培训和持证情况的管理。定期举办专门培训班，对他们进行专业教育和再培训，提高业务能力、定期考核，强化责任感、遵纪守法的意识、认真履行监督、

管理的职能。第四，注重村民的教育。提高村民的民主法制意识，关键在于调动村民学习法律、法规、、科普、文化、道德、移风易俗的积极性，利用文化大院、宣传橱窗，或编写发放免费宣传材料、普法宣传活动等喜闻乐见的形式，对广大农民群众大力开展普法知识、民主管理知识的宣传教育，逐步提高他们的法律意识、民主意识、文明程度和综合素质，做有知识、有能力、懂技术的新型农民，积极参与到村务公开管理中。

（四）建立完善村务公开机制，保障群众知情权。一是公开内容全面，程序规范。根据形势的需要，及时充实调整新的内容，全面公开。村民关注的热点、难点问题必须公开。严格规范公开程序，在公开前有专人负责准备准确详细的内容和账目，由村内分管领导进行审查，再由负责村务公开的小组审查核实，经领导小组审核完毕后，由主要领导签字后方可公示，程序符合要求，并做好会议记录。二是坚持全程公开。所谓全程公开，就是把重大事项的事前决策、事中办理过程和事后结果都向村民进行公开。在决策之前，要公开民主决策程序，将事后结果公开改变成全程公开，充分发挥“”作用。三是完善村务公开民主管理机制。建立健村级党支部工作职责、村委会工作制度、大会制度、村民代表会议制度、群众参政议政制度、民主评议村干部工作制度、述职述廉制度、村务公开制度和村级财务管理制度。四是完善档案建设，实现标准化管理。首先建立完善档案管理制度，做到公开有底账、两委会议和“”议事有记录、档案有专柜，专人管理，立卷归档，妥善保管，管理年限与财务档案管理年限相同。其次，各村还要拿出专项经费保障档案的完善工作。五是健全村级财务制度，完善村财乡管适度。目前的村财乡管也存在一些弊端，会计中心的会计缺乏有效监督，容易在工作中充当“老好人”，

执行财务制度不彻底，作用发挥不明显。可以尝试集中下账时各乡镇交叉监管或外聘会计监管，并建立周期性的业务培训考核和检查制度，从而提高会计核算的质量。同时，在加强财务管理同时，进一步深化审计监督，实现过程审计。深化日常审计达到严肃审计纪律，改善财务管理水平，维护集体经济组织利益的目的，从源头上保护好我们的村干部。

（五）健全民主决策机制，保障群众决策权。当前，改革和完善村级民主决策机制，要着眼于完善决策制度、形式和程序，充分考虑决策过程各个环节之间的相互衔接、相互作用，并通过各子机制的有效建立，形成完善的深入了解民情、充分反映、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，从而确保决策科学化民主化的实现。在保证现有村级民主管理制度的基础上重点做好以下几点，一是扩大决策依据的基础，村党组织、村委会通过设置征求意见箱、恳谈会、村民议事会、联户联名提议等方式征求意见，并在调查研究基础上提出初步议题。二是在充分民主基础上形成决议。村党组织主持召开“两委”联席会，对提议进行商讨，对意见分歧比较大的事项，采取口头、举手、无记名投票等方式表决，按照少数服从多数的原则形成商议意见，村委会综合各种意见建议，制定具体的实施方案。三是让决议取得多数群众的同一和支持得以顺利实施。村委会召集村民代表会议或村民会议对经过修改完善后的方案进行讨论通过。

（六）健全民主监督机制，保障群众监督权。一是建立监督考核机制，推进村务民主管理长效发展。乡镇把村务民管理工作作为一项考核内容纳入到年度全方位目标考核中去，通过听取汇报、实地查看、查阅档案、召开村民座谈的方式，检查村务民主管理程序是否合法、时间是否及时、内容是否真实、制度是否健全、档案是否完善，历次督查工作结束后，都要召开督查情况汇总会，梳理村务管理

工作中存在的薄弱环节，研究解决措施，考核的结果与乡镇包村干部、村干部的政治待遇和经济利益直接挂钩，并同评先树优结合起来，对于村务民主管理工作不达标的村干部取消评先评优资格。对检查中发现的弄虚作假情况，因村务公开工作不到位造成群众越级到上级上访的情况，乡镇可视情况以实行“一票否决”，从根本上杜绝村务公开弄虚作假、不公开现象的发生。乡镇纪检、财政等部门要经常性的定期检查，要把责任追究管贯穿于村务公开的全过程，对群众举报存在敷衍应付、欺瞒群众、弄虚作假的行为，要严肃核查，及时通报批评或责令限期整改。对批评后仍不见起色要追究纪律责任。对工作不力、发生问题不及时处理，而引发群体上访或重大社会影响的，依法依纪给予党政纪处分。二是乡镇要加强信访监督。设立固定的信访箱，公开举报邮箱和电话，随时接受群众举报。乡镇可拿出专项经费，试行有奖举报，进一步增强群众参与监督的积极性，促进各村开展公开工作。确保村务公开民主管理工作向规范化、常态化稳步迈进。要将自我监督、群众监督、组织监督、纪律监督、审计监督、法制监督、监督等各种方式有机结合起来，强化监督和责任追究机制，建立全方位的监督体系，保障村级民主管理工作顺利推进。