经贸观察
“金融街”房地产的开发历程
———基于政府、市场力量进退的演变分析
刘增 张晓伟 (北京大学政府管理学院 北京)
【摘要】 被誉为中国“华尔街”的北京金融街的成形和壮大来源于金融街房地产一期和二期的开发。在金融街一期开发中,政府力量通过规划引导和政策扶持起到了主导作用;在二期开发中,市场力量在市场定位、资金筹集、规划征集等方面发挥了更大的作用,政府力量的发挥则集中于宏观政策的支持和授权管理上。本文通过实地调研、访谈和文献资料的查阅,在对金融街历史进行回顾的基础上,将从政府和市场力量进退演变的角度来分析金融街房地产的开发历程,同时也折射出金融街成形、壮大的发展过程。
【关键词】 金融街 房地产开发 政府主导 市场运作ThedevelopmentcourseoftherealestateofFinancialStreet--ananalysisontheeffectofthegovernmentandthemarketpar2ticipationLIUZeng,ZHANGXiao-wei.(SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing)
【Abstracts】 ThefoundationandthedevelopmentofFinancialStreetwhichispraisedas\"WallStreetofChina\"rootedinitsdevelop2
mentofthe’realestate’inseasononeandseasontwo.Duringtheprogrossofseasonone,thegovernmenttooktheleadingpositionbyplan2ningandpolicysustainment.Butinthecourseofseasontwo,themarketplayedamuchmoreimportantroleinmarketorientation,finan2cialraising,programcollectingandsoon.Atthattime,thepowerofthegovernmentonlyconcentratedonthepolicysupportandauthoriza2tion.Throughwidemarketinvestigation,interviewsandthecheckofliterature,basedontheretrospectionofthehistoryofFinancialStreet,theessaywillanalyzethedevelopmentcourseoftherealestateofFinancialStreetfromthestandoftheadvanceandretreatofthegovernmentandthemarketparticipation.AndallofthesewillalsoreflecttheprogressofthefoundationandthedevelopmentofFinancialStreet.
【Keywords】 FinancialStreet;Realestate’development;Leadingofthegovernment;Actionofthemarket
一 研究背景和问题的提出
金融街南起复兴门内大街、北达阜成门内大街、西抵西二环路、东临太平桥大街,南北全长约1700米,东西宽约600米,规划面积103公顷,总建筑规模330万平方米,其中地上建筑面积220万平方米;设用地40余块,单块建设用地在0.6～2公顷不等,分南区、北区和中心区三部分。金融街云集了中国一行三会、三大国有银行总部、九大股份制银行总部、两大资金结算中心总部、电力电信等国有大型企事业单位,被誉为中国的“华尔街”。
那么,是什么力量促使如此众多的中国金融、金融监管、电力电信等领域的巨头入驻金融街呢?金融街的房地产开发的发展历程又是怎样的呢?通过对相关文献资料的查阅,以及对金融街进行的两次调研,特别是对金融街独家授权一级土地开发的金融街控股股份有限公司的深入采访,笔者发现,金融街的成形和壮大直接得源于金融街房地产一期和二期的开发和建设。而在金融街房地产的两期开发中,政府和市场力量是两股最重要的力量,并且这两股力量随着中国市场改革的不断深入、市场经济的不断完善而扮演了不同的角色。因此,本文将从政府和市场力量进退演变的角度来分析金融街房地产的开发历程。
同时,笔者也发现,金融街控股股份有限公司发展、改制、壮大的历程很大程度上反映出了政府力量的退出和市场主体力量的日益强大,因此本文也将以其为另一条线索来分析阐述金融街房地产开发、金融街发展的过程。
二 “金融街”的成形:基于政府主导、市场辅助的一期开发 在金融街股份有限公司市场部的访谈中,笔者了解到,已建成的金融街一期工程,即南区和北区的部分房地产开发中带有非常明显的政府主导倾向和优惠政策的扶持,也正是这种政府主导和扶持的方式,为“金融街”的成形注入了强大的驱动力。同时,港台投资商、北京金融街建设开发有限责任公司等市场主体也在金融街一期开发中发挥着一定的作用。
(一) “金融街”基于政府力量主导的一期开发
政府力量对金融街形成的主导作用主要包括在一期开发中政府的主导倾向、政策扶持。
1 金融街一期开发中的政府主导倾向 1992年之前,现在金融街所在地———旧城根原是民用住宅比较集中的地方,是危房改造的重点区域。1988年,西城区政府成立了西二环危房改造办公室,负责西二环沿线地区的拆迁工作。在金融街一期开发的1992
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时代经贸 2006年9月 第4卷 总第42期
年-2000年,北京市政府乃至中央政府、西城区政府的规划和批示都可以体现出政府力量的主导作用。
1992年6月,北京西城区政府正式组建金融街建设指挥部;7月,北京市计委批复在西二环东侧建设金融一条街。1993年10月,国务院批复《北京市城市总体规划》,同意北京市政府建设金融街的设想,并明确提出:“在西二环阜成门至复兴门一带,即金融街地区,建设国家级金融管理中心,集中安排国家级银行总行和非银行金融机构总部”。1994年《北京市政府工作报告》中再次强调:“加快金融街的建设步伐。”《1996-2010年北京市经济发展战略研究报告》中更是把“加快西二环金融街、亚运村经贸中心等全市金融网点建设”作为21世纪北京金融建设的战略要点。
于是,金融街在各级政府的主导下,带着浓厚的政治战略背景,在规划层面应运而生了。
2 金融街一期开发中的政府政策扶持 金融街一期开发中,政府的扶持主要体现在土地、财政等优惠政策上。
我国土地实行国家所有和集体所有,房地产开发商和个人只能获得有限期的国有土地使用权。在金融街第一期即南区的开发过程中,为了吸引主要金融机构入驻,西城区政府采取了一系列优惠政策,其中最为重要的政策是:土地由西城区政府以比较低的价格直接划拨给入驻单位。
财政政策:主要包括财政收入和财政支出政策。财政收入政策方面,政府作为房地产市场的监督者,主要是通过税率的调节,影响市场参与者的总量和结构,进而调节房地产市场的结构和供求状况。据金融街控股有限公司市场部介绍,金融街一期开发时,政府对金融街入驻单位所要求缴纳的税率采取了减免和适当补贴等优惠政策。
3 “金融街”在政府主导下的成形 自1993年至2000年,金融街一期累计开工面积100万平方米,竣工面积60万平方米,每年市场平均吸纳速度在10万平方米左右。金融街一期国家重要金
融监管、银行总部、电信等单位(见表1)的顺利入驻标志着“金融
土地政策:土地是房地产开发建设中最主要的成本投入部分。街”的形成。表1 金融街一期主要入驻单位名单企业名称
中国人民银行总行中国银行业监督管理委员会中国保险监督管理委员会
中国工商银行中国银行中国建设银行交通银行北京分行
中央证券登记结算有限责任公司中央国债登记结算有限责任公司
国家外汇管理局储备司
中国电信中国移动
中国人寿再保险股份有限公司
类别金融监管类金融监管类保险监管类银行总部银行总部银行总部银行北京分部资金结算中心总部资金结算中心总部资金结算中心总部电讯科技通讯行业总部电讯科技通讯行业总部
保险公司总部
主要业务
中央银行,银行和非银行金融机构管理部门
银行监管部门保险业监管部门
四大国有独资商业银行之一四大国有独资商业银行之一四大国有独资商业银行之一四大国有独资商业银行之一
证券登记结算国债登记结算外汇储备电讯科技通讯行业电讯科技通讯行业
保险业
从表中可以看出,金融街一期工程中,南区和部分北区集中了国家重要监管机构、国有银行总部、资金结算中心总部、保险公司总部、电讯科技通讯业总部。据统计,内企业管理的资产达到18万亿元人民币;金融机构管理的金融资产总额达到16.2万亿元,
65%的保费资金,每天的资金流量超过100亿元人民币。金融街逐
时的1998年至2000年,公司开始通过与投资商合作的方式涉入房地产的二级开发,如与投资商合作开发的南区国际企业大厦。 三 “金融街”的壮大:基于市场崛起、政府部分退出的二期开发 2001年起的二期开发与一期相比,在市场定位、资金筹集、规退出,其力量的发挥更多地集中在对金融街宏观政策的支持和通过控股、独家授权的管理上。
(一) 金融街基于市场力量崛起的二期开发
2001年北京市计委以发文形式确认由北京金融街建设开发有限责任公司在2000收购深圳上市公司“重庆华亚”,“借壳上市”后改名而来的金融街控股股份有限公司独家获得了金融街区域土地开发权,成为金融街二期工程的总体开发商。金融街控股股份有限公司在金融街定位上更多地考虑了市场需求,在资金运作、开发方式上更多采用了市场化的运作方式。
1 金融街定位的市场化 金融街最初由政府定义为纯粹的金融机构集中区域,但一期建设暴露出金融街生活配套设施不足、人气不旺等缺陷;在市场运作中,金融街控股股份有限公司也发现金融街地区功能单一化不利于区域房地产市场的发展。公司市场
占全国金融资产总额的60%,控制着全国90%以上的信贷资金、划征集等方面更带有市场运作的成分;而政府则从微观运作领域步成为中国的金融决策监管中心、资产管理中心、金融支付结算中心、金融信息中心。
(二) “金融街”基于市场力量辅助的一期开发
一期开发中市场力量也发挥着一定作用。1992年至1998年间,金融街的二级土地开发由西城区政府包给投资商,西城区政府安排了下属的事业单位金融建设开发公司负责当地居民的拆迁事务,投资商负责拆迁和房产建设的费用,楼房建成后由金融巨头购买,政府和开发商分配利润。这一时期投资商主要来自港台。 1998年,金融街建设开发公司改制为金融街建设开发有限责任公司,由政府控股,是有权在金融街地区进行一级土地开发的唯一企业。尽管金融街建设开发有限责任公司还要受到政府控制,但是它在经营管理上已经是一个独立的企业法人了。在一期开发
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Economic&TradeUpdateVol.4No.42Sept.2006
部认为:公司的发展规划中提出“以人为本”的理念,希望金融街地区工作的白领不仅在此工作,也能在金融街生活,以此为家,将金融街地区建设为一个集办公、居住、娱乐为一体的综合性区域。 因此,在金融街二期开发中,金融街控股股份有限公司在获得政府审批后将金融街的建设目标调整为:建设以金融办公、营业大厦为主的金融中心区,同时建设通讯、报价、计算机、保安、保管等各类服务行业和具有金融专业特色的律师、会计师事务所,形成功能完善、设施先进、配套齐全的全国性金融管理、融资、结算和信息中心,并逐步发展成为国际性金融中心和集办公、居住、购物、娱乐、会议等为一体的综合商务区。
2 资金来源的市场化运作 作为金融街开发的典型代表的金融街控股股份有限公司,其发展历程及建设资金来源方式的变化直接体现了市场力量的崛起和政府力量的退出。金融街控股股份有限公司源于1992年成立的金融建设开发公司。1998年之前,资金主要来源于政府的财政拨款,它只是政府和市场之间的中介,承担协助西城区政府管理金融街拆迁工作的职能。同时,政府联系开发商和金融巨头,开发商负责拆迁和房产建设的费用,金融巨头购买楼盘,政府和开发商再分配利润,而金融建设开发公司几乎无法受益。
随着中国市场经济的日趋发展和经济体制改革的进一步深入,政企分离力度加大,金融街开发中的市场力量也在加大,在金融街控股股份有限公司这一法人体制的发展演变上得到了很好的体现。
1998年至2000年之间,金融建设开发公司改制为北京金融街建设开发有限责任公司,公司成为了“独立”的法人,已经得不到政府的行政性拨款,资金的主要来源是将政府所划拨的土地进行出售以取得利润。由于该公司是金融街地区唯一由政府授权开发的公司,因此公司的收益还是有所增加并逐渐积累起资本。2000年北京金融街建设开发有限责任公司“借壳上市”,改名为北京金融街控股股份有限公司,股市融资和银行贷款开辟了公司筹集资金的新途径,为公司主导金融街二期的开发奠定了基础。次年,公司将注册地迁回北京市西城区,2004年公司总资产为75亿人民币,净资产为25亿人民币。至此,金融街地区的建设资金开始由单一的投资商投资向多方位融资转化,金融街控股股份有限公司也已成为了政府控股、多种所有制持股,在西城区政府的指导下独立进行金融街地区的房地产开发的企业。
3 二期房地产二级规划的市场化征集 金融街二期房地产的二级开发规划也摆脱了传统的以政府为主导的行政规划,而是采取了国际招标的方式,带有明显的市场运作的性质。金融街控股股份有限公司邀请了来自日本、德国、美国、加拿大的四家国际顶级设计公司,分别为中心区设计规划方案,最后美国SOM公司的方案中标,为金融街中心区提供整体和单体的统一规划设计方案。为打造金融街中心区的精品质量起到了不可忽视的作用。 (二) 政府力量的退出和延续:对金融街二期开发的间接支持 在金融街二期开发、金融街房地产品牌拓展的过程中,政府力量的从微观层面退出并在政策支持方面延续。从一期建设时政府的直接行政干预与全面控制转化为二期建设时的间接经济干预与
参考文献
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部分控制,从对品牌形成时的主导作用到品牌拓展期支持的延续,政府力量在金融街这一房地产品牌拓展中的退出和延续折射出我国由计划经济转变为社会主义市场经济的时期的历史特征。以下从政府力量的微观退出、政策支持延续、通过独家授权管理三个方面来具体阐述。
1 政府力量从微观层面的退出 金融街建设开发责任有限公司“借壳上市”后,金融街中心区的房地产二级开发,西城区政府基本上交给公司按照市场经济规律自行运作,公司在具体开发建设的决策层面上基本与政府相剥离。在管理手段上,政府放弃了直接行政干预的管理方法,通过掌握50%以上的股份进行控制。政府将其对金融街的管理权限,从微观管理层面退出,大部分交给了金融街控股股份有限公司这一市场运作主体,其主导作用趋于弱化。
2 政府力量在政策支持方面的延续 从2002年开始北京市开始明确提出了发展首都金融业的概念。北京市金融工作会议提出.在今后一个时期,北京市将积极推进出台相关扶植政策,鼓励和吸引国内银行、证券、基金、信托等各类金融机构在北京设立总部、地区总部和结算中心。北京开始酝酿一个前景诱人的“金融立市”计划,一个全国性的金融中心呼之欲出。
而金融街已经在第一期发展中获得强大的集聚效应,具备了形成了“中国金融中心”的条件,政府对金融街房地产加以宏观政策的支持也就成为了必然。
2003年初开始,西城区政府加强了对金融街软环境的建设,专门成立了“西城区金融产业促进办公室”,制定和落实改善金融街投资环境的优惠政策,同时出台了《西城区人民政府关于促进金融产业发展的意见》,对人驻金融街的金融机构和金融机构高管人员提供了一系列优惠政策。包括:①补贴:西城区政府对入驻金融街的金融机构提供补贴。②子女入学的优惠政策:西城区政府对入驻金融街金融机构的高管人员的子女入学提供适当照顾。③户口优惠政策:西城区政府对入驻金融街金融机构按照其对本地区财政贡献大小等指标给予户口指标。
3 政府通过控股、独家授权的管理 政府对金融街的宏观控制并未停止,主要表现在对房地产市场的核心———土地的掌控上。西城区政府将金融街控股股份有限公司作为金融街地区授权一级土地开发的唯一指定企业,而政府拥有了此企业超过50%的股权,从而实现了对金融街房地产的控制和管理。
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