乡村振兴战略背景下农民利益表达机制的法治路径

乡村振兴战略背景下农民利益表达

机制的法治路径

韩　宁

(河南农业大学　文法学院ꎬ河南　郑州　４５０００２)

　　摘要:农村社会结构的变化使构建完善农民利益诉求表达诉求机制显得尤为迫切ꎮ农民要在利益表达过程中确立主体地位ꎬ树立为自己做主、主动表达利益诉求的观念ꎮ农村经济发展程度和农民富裕程度与农民的理性意识、参与意识和自主意识成正相关联ꎮ要不断完善农民利益表达的形式ꎬ构建多元化利益表达平台ꎻ规范政府对涉农利益表达行为的处理ꎬ完善我国的信访制度ꎻ实现农村社会治理从“农村能人”到“新乡贤”的转变ꎮ

关键词:利益表达ꎻ权利意识ꎻ农民利益中图分类号:Ｄ６６３.２

文献标识码:Ａ

文章编号:１００９－１５１３(２０１８)０２－００７４－０５

利益表达和非制度性利益表达ꎮ有学者指出:“利益受到侵害ꎬ却缺少有效的制度化利益表达渠道ꎬ常常处于沉默状态ꎬ压抑的心情往往得不到疏导和沟通ꎬ沉默的结果或者继续忍受沉默ꎬ或者从沉默直接跳到极端的反抗ꎮ”[２]

由此ꎬ农民利益表达机制是农民作为主体要素为使其利益得以实现而进行综合表达的体系总称ꎮ从静态上讲ꎬ农民利益表达机制既包含引起规范性层面变动使其更加体现农民群体利益诉求的结构性利益ꎬ也包括为了实现现有规范性赋予利益的功能性利益ꎮ从动态上讲ꎬ农民利益表达机制既包括制度性利益表达机制也包括非制度性表达机制ꎮ

　　中国共产党十九大报告中指出:要坚持农业农村优先发展ꎬ按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求ꎬ建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系ꎬ加快推进农业农村现代化ꎮ其中特别提到“治理有效”一词ꎮ本文紧扣“治理有效”这个核心点ꎬ以农民的利益表达机制作为主线ꎬ以法治路径为着眼点ꎬ通过从宏观上构建、完善农民利益表达机制ꎬ来论证如何推动农业农村的现代化建设、实现乡村振兴战略ꎮ对于利益表达机制ꎬ有学者指出:“依据利益表达的起因和影响深度ꎬ可以把利益表达分为结构性和功能性的两类ꎮ结构性利益表达是指由于经济结构、社会结构、利益格局和意识形态结构的较大、较迅速变化所引起的利益表达活动ꎬ其所表达的利益要求进入政治过程之中ꎬ会引发政治结构的相应变化ꎻ功能性利益表达是指旨在实现特定的、较稳定的社会结构和政治结构等基础架构之功能的利益表达活动ꎮ”[１]在我国现阶段ꎬ关系农民的利益表达诉求呈现出多元化的趋势ꎬ不仅涉及到结构性利益表达ꎬ也涉及到到功能性利益表达ꎮ从另一个分类角度来讲ꎬ我们可以把农民利益表达机制分为制度性

①

一、农民利益表达机制法治路径构建之急迫性条件

(一)农村社会结构呈现出的新特点是社会由于改革开放以来经济发展的冲击ꎬ传统的农

条件

收稿日期:２０１８－０１－２１

基金项目:本文为河南省政府决策研究招标课题“河南省农村集体土地产权运行机制实证研究”(批准号:

２０１７Ｂ２４２)、河南省教育厅人文社会科学研究一般项目“‘三权分置’视野下承包农户与经营主体权利关系实证研究”(批准号:２０１８－ＺＤＪＨ－１３６)、河南省社科联、河南省经团联调研课题“河南省‘农村土地三权分置’实践研究”(批准号:ＳＫＬ－２０１７－３３４８)之阶段性研究成果ꎮ

作者简介:韩　宁(１９８０—)ꎬ男ꎬ河南遂平人ꎬ硕士ꎬ讲师ꎬ主要从事“三农”法律问题研究ꎮ

第２０卷第２期　　　　　　　　韩　宁:乡村振兴战略背景下农民利益表达机制的法治路径村那种封闭性的状况已经不复存在ꎬ取而代之的是开放性ꎮ农村社区已不再是仅仅依靠传统维系的文

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化共同体ꎬ而是具有多样性共同联系的地域共同体ꎬ现代农村的流动性很大ꎮ

图１　农民工总量及增速

资料来源:国家统计局«２０１６年农民工监测调查报告»[３]

从上图可以看出ꎬ２０１６年农民工总量达到

的官商勾结、裙带关系交织在一起ꎮ一定的关系、背景无疑成为获得农村有限资源的便捷通道ꎮ这样一种利益的获取无疑是不正当的ꎮ而失利农民基于自己利益受损或生存和发展条件受到威胁ꎬ寻求利益表达的时候ꎬ却发现面临诸多障碍ꎮ

我们认为ꎬ农民群体行使利益表达权利进行利益表达ꎬ是为了让国家和政府改善自己的生存和发展条件ꎬ保护和增进自己的利益ꎬ满足自己特定的利益要求ꎮ但由于我国传统农民利益表达机制基本上还是温饱型的ꎬ让他们付出代价进行超越温饱型的利益表达ꎬ有一定的困难ꎮ如果利益表达机制成本过高ꎬ或者由于农民利益表达机制不健全、利益诉求渠道不畅通ꎬ改革中的既得利益群体就可以为了维护自身利益ꎬ而在一定程度上挤压特定农民阶层的利益表达空间ꎬ从而侵蚀农民的正当利益ꎮ

法律规范健康地运作是法治社会形成的前提ꎬ有法律规范不一定形成法治ꎬ但法治中一定会有法律规范的健康运作ꎮ对规则的推崇和畏惧是法律规范良性运作的重要环节ꎮ农民群体传统上形成的“不患寡而患不均”的意识导致内心深处有着狭隘的功利主义特权思想ꎮ此外ꎬ由于传统“三纲五常”的影响ꎬ在农民心目中ꎬ“良民”、“顺民”、“臣民”的社会依附意识非常强烈ꎮ特权思想再加上依附心态ꎬ自然会体现为漠视规则ꎮ

(三)法律规范的运作缺位是制度条件

２８１７１万人ꎬ比上年增加４２４万人ꎬ增长１􀆰５％ꎬ增速比上年加快０􀆰２个百分点ꎮ大部分农民外出“打工”ꎬ产生了新的看法ꎬ带回了新的观念ꎮ相对于传统农村的同质性而言ꎬ现代农村具有很强的异质性ꎮ农民利益分化给村治带来的后果是农村社区凝聚力和整合性的不断下降ꎬ家族势力逐步分化ꎬ某些约定俗成的传统习惯逐步被打破ꎬ村民人际关系减弱以致相互合作难以达成等等ꎮ由此可见ꎬ传统的农村社会结构已经发生了很大的变化ꎮ但是ꎬ一些政府部门由于办事效率低下、存在官僚工作作风等问题ꎬ使农民反映的问题往往得不到及时有效的解决ꎮ这就如同一条年久失修的河道会逐渐被淤泥和杂物堵塞一样ꎬ言路变得愈来愈狭窄和不通畅ꎬ最后难以下泄的河水冲毁堤坝ꎬ造成泛滥ꎮ这些现象促使构建完善农民利益诉求表达机制显得尤为迫切ꎮ

(二)农村利益分配不公是经济条件

农民阶层虽然数量较为庞大ꎬ但其控制和分配稀缺资源的权利相当有限ꎮ在从温饱型向富裕型转轨的过程中ꎬ呈现出利益分配的严重失衡问题ꎮ虽然社会主义市场经济的核心点应放在发挥市场的基础性资源配置作用、优胜劣汰上ꎬ但农民群体利益表达机制的欠缺使市场的自发性和逐利性通过市场这个平台无限地进行放大ꎮ这种放大与权力寻租后

􀅰７６􀅰　　　　　　　　　　　　　　　五邑大学学报(社会科学版)　　　　　　　　　　　　　　　　２０１８年

在我国ꎬ国家层面上一直重视关于“三农”问题的立法ꎬ也出台了大量的规范性法律文件予以调整ꎬ但这些规范性法律文件的运作状况如何呢?农民群体在纠纷面前是信法还是信人情呢?客观来讲ꎬ相当部分农民的规则意识与法治要求不相适应ꎮ此外ꎬ我国农民还深受乡土“熟人文化”的影响ꎬ很多场合出于对社会潜规则的遵循而忽视法规ꎬ不愿意或者不敢表达自己的真实利益要求ꎮ可见ꎬ法律规范的运作缺位已经使构建农民利益表达充分的尊重ꎬ在个别地方引发了群体性事件ꎬ不能不引起我们的高度重视ꎮ在农民利益表达的实践当中ꎬ存在着以下现象:面对环境恶化的利益被侵犯ꎬ农民群体说不出话ꎻ面对农用地被非法侵占ꎬ农民群体说不出话ꎻ面对涉农的贪污腐败ꎬ农民群体说不出话ꎬ等等ꎮ农民在此类案件中显然已经成为严重的利益受损群体ꎬ以话语权为核心的知情权、参与权等得不到相应的尊重和保护ꎮ利益受损后的救济之路显得漫长而又无奈ꎮ有学者研究指出的法治路径迫在眉睫ꎮ

二、农民利益表达机制法治路径构建的制约障碍分析

结构障碍

(一)传统能人治理的失范甚至失效是自治性现代政治一定程度上仍然可以称得上是精英政治ꎬ只是为精英们戴上了“紧箍咒”而已ꎮ在我国农村ꎬ很多农民的行为模式仍然是偏向精英主义的ꎬ喜欢服从权威并偏向秩序ꎮ农村精英在村民中的影响力显示出村民对其人格化力量的信任ꎮ但是ꎬ农村精英治理村庄是一把双刃剑ꎬ有可能会被“村治理内部场域异化”ꎬ如村内恶霸等现象ꎬ以往的乡规民约被破坏ꎮ有学者指出ꎬ:乡村事“在乡务一定程度上被宗族能人所控制ꎬ有的村庄甚至被黑恶势力控制ꎬ在一些利益巨大的乡村ꎬ贿选、暴力选举等违法现象比较严重ꎬ村民利益得不到重视ꎬ乡规民约在一定程度上停止运作ꎮ”[４]在实践中ꎬ农民维护自身权利的付出超出了很多农民的承受能力ꎬ农民缺乏有效的资源去参与并同其他利益集团进行博弈ꎬ而且现有的利益表达渠道不甚畅通ꎬ即使农民的正当权利受到了侵犯ꎬ他们往往选择的是沉默ꎮ这就需要社会尊重农民的利益表达权ꎬ不仅要让农民说话ꎬ而且要使农民敢于说话、勇于说话、善于说话ꎬ实现乡村治理的“乡贤化”转变ꎮ我们认为ꎬ当“讨论、辩论和论战成为思想和政治的游戏规则时ꎬ政治、思想等就不再受少数人暗里的操纵和控制ꎬ也不能再躲在权力的背后愚弄民众了”[５]

障碍

(二)农民没有充分的话语权是体制性结构ꎮ

在各种利益协调机制中ꎬ“首要的问题是利益

表达ꎬ没有有效的利益表达机制ꎬ其他的利益协调机制都无从谈起”[６]ꎮ由于农民的话语权没有得到

农民对利益受损表达不满呈现出“三步曲”特点ꎬ从早期和平的“沟通性”方式到越来越带有“迫逼性”的方式再到失去信任的“敌视性”方式ꎮ[７]我们认为ꎬ农民并不缺乏合作意识ꎮ互助活动是否会发生ꎬ关键取决于互助带来的收益及其为此付出

的成本ꎮ在农民话语权得不到有效保障的情形之下ꎬ农民自身利益的维护无疑形同水中月、镜中花ꎮ将缺乏话语权的广大农民引导到能够自我表达与自我组织的话语权体系中去ꎬ当属我国农村现代化的核心任务ꎮ

(法治三)ꎬ法治运行的基础匮乏是系统性结构障碍乃众人之治ꎮ亚里士多德早就明确提出:法治优越于人治ꎬ并进一步指出:良法是法治的前提ꎬ法律具有至高无上的权威是法治的根本ꎮ法治必须有运作基础ꎬ才能实现法治之目标ꎮ在我国ꎬ长期以来ꎬ由于传统封建思想的影响ꎬ农民法治观念淡薄ꎮ“在几千年的封建社会中ꎬ封建集权制度与家国同构的文化积淀ꎬ民以顺为本ꎬ形成了民对官府的顺从和依赖ꎮ计划经济时期政府包揽一切ꎬ使历史积淀下来的依赖心态与习性ꎬ在新的条件下得以延续ꎮ”[８]从历史上讲ꎬ中国的小农经济结构和王朝的更迭交替也更让农民懂得:皇权变更虽频繁ꎬ百姓却并没有因为皇权的更迭而获得相应的利益ꎬ甚至会遭受巨大的牺牲、付出沉重的代价ꎮ农民期望“明君”、“贤相”、“清官”来维护他们的利益ꎬ这是中国特色的“包青天”情结ꎮ

值得注意的是ꎬ虽然我国经济已经得到了长足发展ꎬ经济总量跃居世界第二位ꎬ但在一定程度上ꎬ相当部分农民的观念仍然与现代公民意识不相适应ꎬ更喜欢甚至留恋于别人为自己当家作主ꎬ更多的是依赖政府、媒体、知识分子的代言ꎬ即使规则被破坏甚至影响到自己的利益ꎬ也往往安于现状、封闭狭隘ꎬ更多的是与世无争、安贫乐道ꎮ此外ꎬ我国农民的生活圈子实际上是很有限的ꎬ具有十分强烈的无奈感和宿命论倾向ꎮ这些现象的存在

第２０卷第２期　　　　　　　　韩　宁:乡村振兴战略背景下农民利益表达机制的法治路径形成了一种网络ꎬ直接使法治的运行效果大打折扣ꎮ

(一)培养强化农民的权利表达意识

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利意识是主体充分发挥其主观能动性和创造性进行

“权利意识是主体意识的核心意识ꎮ主体的权

三、农民利益表达机制法治路径的体系构建

权利自我实现和权利维护的前提ꎮ”[９]在我们国家ꎬ农民还缺乏现代性的权利表达意识ꎮ

图２　网络舆论心态结构框架信息图

资料来源:法治网舆情监测中心«近五年政法网络舆论生态解读(上)»[１０]

　　通过上图可知ꎬ随着互联网的普及ꎬ人们当然也包括农民群体获得信息的渠道越来越多ꎬ心态在发生着相应的变化ꎬ“公平感诉求、自我意识、权利意识”不断增强和提高ꎮ典型的民粹主义也在逐步消解ꎬ“仇富”、“仇官”等心态也在趋于缓和ꎮ农民要在利益表达过程中确立自己的主体地位ꎬ改变对政府和其他主体的依赖ꎬ逐渐树立自己为自己做主、主动表达利益诉求的观念ꎮ

(二)进一步推进农村“三权分置”改革和农农民利益表达机制的完善从根本上还需农村经济的发展壮大作支撑ꎮ我国农村经济发展至今ꎬ零碎化的以家庭为单位的经营模式ꎬ无法实现适度的规模经营ꎬ导致农民增产不增收ꎬ农村经济的发展出现制约瓶颈问题ꎮ在此背景下ꎬ国家提出农地“三权分置”改革①和农村集体产权制度改革②ꎬ试“问题的实质不是否定集体成员的民主决策ꎬ而是要创造集体所有权民主行使的社会政治和经济条件ꎬ集体经济是集体所有权的基础ꎬ没有集体经济的集体土地所有权就缺少民主行使的经济基础ꎮ”[１１]可以说ꎬ农村经济发展程度和农民富裕程度与农民的理性意识、参与意识和自主意识是成正相关联的ꎬ而这些意识的内化ꎬ正是农民进行有效

利益表达的基本条件ꎮ

(三)不断完善农民利益表达的形式ꎬ构建多搭建农民利益反映平台ꎬ构架社情民意反映平台ꎬ扩大利益表达的渠道ꎮ可以依托现有的基层人民代表大会、村民大会或村民代表会议ꎬ进一步完善其运作规则ꎬ通过这些平台倾听农民呼声、体察农民疾苦、反映农民愿望ꎮ要完善政务公开制度ꎬ使基层政府行为和基层村民自治组织的运作公开化、透明化ꎬ避免黑箱操作ꎮ阿尔蒙德曾说:“在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里ꎬ正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的ꎬ而穷人要么保持沉默ꎬ要么采取暴力或激进的手段来使人们听到他们的声音ꎮ”[１２]另外ꎬ可以充分利用互联网信息技术等媒体手段ꎬ拓展农民利益表达的聚道ꎮ

(四)规范政府对涉农利益表达行为的处理ꎬ由于各种原因ꎬ信访制度一直在我国利益表达机制中发挥着重要的作用ꎮ但是ꎬ由于上访“逐级进行”规定ꎬ导致下层利益诉求无从上达ꎬ“人民群众难以有效地通过这些制度表达自己的利益ꎮ这种单通道的利益表达渠道通道拥挤、负荷能力不强ꎬ人民群众不少重要的利益表达无法进行ꎬ不少合理的意见、要求和建议得不到及时有效的反映ꎬ

元化的利益表达平台

村集体产权制度改革

图以此来壮大农村经济基础ꎮ对此ꎬ有学者指出:完善我国的信访制度

􀅰７８􀅰　　　　　　　　　　　　　　　五邑大学学报(社会科学版)　　　　　　　　　　　　　　　　２０１８年

屡见不鲜的越级上访现象就是利益表达渠道不畅的突出表现”[１３]ꎮ我们是否可以考虑允许“越级上访”ꎬ是否可以考虑把信访问题的“解决率”作为衡量信访官员政绩的重要指标ꎮ这样才能保障农民的利益表达和诉求渠道畅通ꎬ更好地表达和反映农民的利益需要ꎮ“新乡贤”的转变

(五)实现农村社会治理从“农村能人”到体所有制有效实现形式ꎬ盘活农村集体资产ꎬ构建集体经济治理体系ꎬ形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制ꎮ

③有学者指出ꎬ法治思维和法治方式的基本要求包括:第

切实保障人权ꎻ第三ꎬ强化公正观点ꎬ保障社会公正ꎻ第四ꎬ增强程序意识ꎬ严格遵循正当程序ꎻ第五ꎬ弘扬理性精神ꎬ平和文法执法ꎻ第五ꎬ坚持宪法至上ꎬ维护宪法尊严和权威ꎮ参见张文显:«运用法治思维和法治方式治国理一ꎬ坚持人民主权ꎬ科学民主决策ꎻ第二ꎬ认真对待人权ꎬ

的更新“新乡贤ꎬ其不仅才能出众”与“传统能人ꎬ而且信奉法治”相比ꎬ新在理念上

ꎬ自觉、自愿把权力归之于法治规范的调控之下ꎬ避免权力失控、侵蚀农民群体的利益表达诉求ꎮ对此ꎬ有学者指出:“新乡贤与传统乡贤的重要区别体现在思维方式与思维特点上ꎬ特别是在中国改革开放以来的社会发展进程中ꎬ在城市化发展的新背景下ꎬ新乡贤能够通过更便捷的渠道接触来自社会的各种思想观念ꎬ易于接受当下社会的主流道德观及党和国家的民主法治建设理念ꎬ能够熟练运用自己所掌握的法律知识有效地化解乡村社会存在的矛盾和纠纷ꎮ”[１４]的法治思维和法治方式ꎮ在具体操作层面③的教育ꎬ应加大对ꎬ使其逐渐具备符“农村能人”合社会主义核心价值观的思想意识ꎬ秉持作风正派、办事公道的处事风格ꎮ

总之ꎬ农民利益表达机制的顺畅实施是保证农民群体切身利益、确保公共政策的公平合理性、协调农民群体之间利益关系、化解社会矛盾、促进社会和谐的关键之举ꎮ本文仅从宏观上提出了若干思考ꎬ一些探讨思路还需要具体化ꎮ对于该课题的研究将会进一步深入ꎬ也希望各位方家不吝赐教ꎮ注释:

①２０１６农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了«»ꎬ关于完善要实现从“两权分离”到“三权分置”ꎬ从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营的过渡ꎮ２０１７年党的十九大报告提出保持土地承包关系稳定并长久不变ꎬ第二轮土地承包到期后再延长３０年ꎬ又为“三权分置”改革的推进奠定了政策基础ꎮ关于“三权分置”的论述ꎬ可参见孙宪忠:«推进农地三权分置经营模式的立法研究»ꎬ载②２０１６«中国社会科学»２０１６年第７期ꎮ

权制度改革的意见年中共中央国务院印发»ꎬ提出适应健全社会主义市场经济体«关于稳步推进农村集体产

制新要求ꎬ不断深化农村集体产权制度改革ꎬ探索农村集政»ꎬ载«社会科学家»２０１４年第１期ꎮ

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[责任编辑　李夕菲]