２０１５年第５期 （总第１１６期） 黑龙江省管理干．ｉｆｌ￣，ｇｔ，院学报 Ｎｏ．５ ２０１５ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｃａｄｒｅ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ Ａｎｄ Ｌａｗ （Ｓｕｍ Ｎｏ．１１６） 法治中国进程下的城市管理问题研究 宋丽丽 （扬州大学，江苏扬州２２５００９） 摘要：城市管理执法依据的缺失以及执法的混乱，使城市管理执法者陷入尴尬境地，由此引发一系列群体性暴力事 件。分析我国城市管理过程中存在的法律困境，加快制定我国城市管理方面的法律法规，理顺我国城市管理的，推进综 合执法，倡导文明执法，是城市管理者解决执法困境难题的途径。 关键词：城市管理；相对集中执法权；执法 中图分类号：Ｄ９１２．１ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００８—７９６６（２０１５）０５—００２７—０３ ２０１３年１１月１２ １３，党的十八届三中全会提出：“理顺城 管执法，提高执法和服务水平”；２０１４年１０月２３日党的 十八届四中全会再次提出：“理顺执法，加强城市管 理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。对 部门规定的职责范围相一致。１９９２年６月建设部颁布《城建 监察规定》，明确规定全国的城建监察执法主体及其职责范 围等，实现了全国城建监察行政执法队伍名称、执法主体、执 法内容、执法、服装标志、归口管理“六统一”。该阶段， 于城市管理的重视程度可见一斑。随着我国城市化进程的 加快，城市生活不仅给人们带来了便利，也带来了不利影响， 如城市交通拥堵、环境恶化等突出问题。因此，如何有效地 运用法律手段进行城市管理是及各级亟待解决的 重要问题，也是推进我国法治进程的重要措施。 各级城市相继组建城市建设监察队伍，从事城市建 设管理行政执法工作。全国形成了较为完整的城建监察制 度和城建执法队伍组织体系，但也出现了分散执法、多头执 法、委托执法、野蛮执法等问题。 （三）１９９６－－２００７年：城市管理的进一步探索阶段 该阶段主要是相对集中处罚权的确立与发展阶段。为 一、我国城市管理的发展历程 解决在城市管理起步阶段出现的问题，有关部门决定改 革传统行政执法，实行相对集中处罚权。１９９６年１Ｏ月 １日，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。该法规定， 或者经授权的省、自治区、直辖市可 （一）１９４９－－１９７６年：城市管理的起始阶段 新中国成立初期，城市规划及城市建设等方面刚刚起 步，城市管理处于市容环境卫生管理的萌芽阶段。期 以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限 制人身自由的行政处罚权只能由机关行使。这是我国 第一次以法律的形式确立相对集中处罚权制度，它为我国行 政执法改革提供了法律依据。 ２０００年９月８ １３，下发《关 于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发 ［２０００］６３号），此后，法制办又先后批准了６５个设区 间，城市管理停滞甚至中断，市容环境“脏、乱、差”和私搭乱 建、违法建筑等严重问题普遍存在。 （二）１９７７－－１９９５年：城市管理的起步阶段 党的十二届三中全会出台《关于经济改革 的决定》，明确要求“城市应该集中力量搞好城市规划、 建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整 治”。全国各地相继建立城市建设管理临时机构，从整顿市 容环境卫生，治理脏、乱、差人手，逐步扩大到城市建设综合 性管理。１９９０年，建设部下发《建设部关于进一步加强城建 的市开展试点工作，试点主要在城市管理领域开展。依据该 文件，全国相对集中处罚权工作迅速扩大。根据全国大范围 试点城市的成效和经验，于２００２年８月２２ １３下发 管理监察工作的通知》，要求各级城市建设行政主管部门加 强对城建管理监察工作的领导，城建管理监察队伍由城市的 建委或管委、市容委统一归口管理；城建管理监察队伍的工 作范围，原则上应当与各地城市对城市建设行政主 《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发 ［２００２］１７号），授权省、自治区、直辖市可以 决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处 罚权工作。该《决定》的颁布，标志着相对集中行政处罚权试 点工作结束。从１９９６年相对集中处罚权的确立到２００２年 管部门及规划、市政、公用、园林、市容环卫等专业行政主管 收稿日期：２０１５—０６—１２ 基金项目：扬州大学学术科技创新基金项目（ｘ２０１４１４０） 作者简介：宋丽丽（１９９０一），女，山东临沂人，２０１３级学与行学硕士研究生。 ・２７・ 相对集中处罚权试点工作的结束，共经过六年的时间。在此 阶段，城市管理领域的相对集中处罚权在全国范围内推开， 合法，这也是当前阻碍相对集中处罚权制度发展的一个 瓶颈。 执法主体、执法人员明显减少，执法效率显著提高，初步形成 新的城市管理行政执法，初步解决了委托执法、多头执 法等问题。但是，城市管理立法工作进程缓慢，城市管理者 （二）城市管理行政执法的法律依据问题 城市管理行政执法依据可以用“错综复杂”来形容。其 中，既有全国及其常委会通过的法律，制定的行 执法依据不充分，执法者与被执法者矛盾不断，执法者陷入 执法困境。随着执法冲突的不断升级，各地开始探索新 的城市管理模式。 （四）２００８一至今：城市管理的发展阶段 规及其部委制定的规章，也有省级、发布的地 方性法规、规章及性文件，行政执法人员在具体执法过 程中还要考虑地方、、部门的有关规定。另外，部分 法律、法规不完善，并且相互矛盾 Ｊ。例如，实施相对集中处 党的十七届二中全会召开，通过了《关于深化行政管理 罚权的行政机关行使强制拆除权的法律依据问题。根据国 务院法制办的复函，实施相对集中处罚权的行政机关一般享 有强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施的 权力。但是，我国《城乡规划法》第１１条规定：“城乡 规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地 方城乡规划主管部门负责本行政区内的城乡规划 管理工作”。该法表明实施城乡规划管理和对呈现规划违法 改革的意见》和《机构改革方案》，从此开启了以 职能转变为核心的新一轮行政管理改革。在此轮 改革中，大多数城市的城市管理部门增加了市容环卫、市政 公用、园林绿化、城市风景区和公园管理等城市建设管理领 域的相关管理职能，形成了服务、管理、执法相结合的城市管 理模式。例如，２０１１年５月２５日，杭州市组建城市管理委员 会，加挂市城市管理行政执法局牌子，成为国内少数既实行 管理与执法相结合的城市管理模式，又实现高位管理的城 市。２０１１年７月１日，武汉市掀起以城市综合管理和文明城 行为的处罚机关是城乡规划部门，并非行政执法局。国 务院法制办赋予行政执法部门拆除违法建筑的权力与此相 矛盾，因此行政执法机关在行使该项执法权时缺乏法律 依据。 市创建为主要内容、为期三年的“”，迅速成为全国 关注的焦点。２０１３年５月２日，武汉市成立武汉市城市管理 委员会，加挂城市管理行政执法局的牌子。经过全国各大城 市的实践探索，服务、管理、执法“三位一体”的观念深人人 心，城市综合管理模式成为全国城市管理者的共识。但是， 随着法治中国进程的加快，法治观念深入人心，城市管理由 （三）城市管理行政执法与其他执法部门存在权责 交叉、界限不清等问题 行政执法机关之间的权责交叉、界限不清等问题主要是 有关职能部门行政处罚权被分割后，行政执法机关各自 承担的任务不同，管理的权限存在差异所造成的。例如，把 交通关于道路侵占的处罚权划归城市管理行政执法机 于缺乏法律依据或者法律依据不充分使管理者陷入执法困 境 。 关，而交警部门继续行使其他的交通处罚权；把工 商管理部门对无照商贩的行政处罚权划转到城市管理行政 执法机关，而工商行政管理部门则继续行使其他方面工商管 理行政处罚权；环境噪声管理权，此项处罚权已经分属于不 同执法部门，存在职责交叉、多头执法等问题，又将该处罚权 赋予城市管理行政执法机关，进一步增加治理的成本。上述 这些行政处罚权的部分划转，违反了行政处罚权不能分割理 二、我国城市管理存在的法律困境问题 在城市管理探索阶段确立的相对集中处罚权制度取得 了很大的成效，例如，初步解决了城市管理领域中多头执法、 重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量 和水平；在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚 权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一些经 验。但是，在城市管理发展阶段，相对集中处罚权制度弊端 逐渐显现出来。主要体现在城市管理执法者与市民的冲突 论，进一步造成各部门之间权责交叉、界限不清等问题，增加 执法成本 。 三、完善城市管理行政执法的路径 党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改 不断，有关暴力抗法、暴力执法的报道事件频频出现在各大 媒体上。类似事件发生后，人们在谴责执法者暴力行径及要 求追究相关法律责任之余，更是将焦点指向城市管理行政执 法的执法依据及其机构设置的合法性。 （一）城市管理行政执法部门设置的法律效力问题 革若干重大问题的决定》明确提出：“理顺执法，提 高执法和服务水平”。随后，党的十八届四中全会通过的《中 共关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提 出：“理顺执法，加强城市管理综合执法机构建设， 提高执法和服务水平”。根据文件所做的顶层设计以及 结合当前法治中国建设的进程，完善城市管理行政执法的路 径主要可以概括为以下几点： 在城市管理探索阶段，法制办以复函的形式将法 律法规规定属于城市规划管理部门、绿化管理部门和市容环 境卫生管理部门的规划、绿化和市容环境卫生方面的行政处 罚权，划转给实行相对集中行政处罚权的行政机关，即城市 管理行政执法部门。但是，根据我国法理中的上位法的效力 高于下位法的效力原则，法制办复函的效力应当低于 法律法规的效力。那么，法制办试点复函集中的城市 （一）加快立法，理顺执法 在当前国家有关城市规划、建设和管理方面法律法规不 改变的情况下，要实现党的十八届三中全会决定的关于“理 规划、园林绿化和市容环卫等相关部门行政处罚权，不符合 职权法定原则。因此，城市管理行政执法部门的设置本身不 ・顺执法，提高执法和服务水平”的顶层设计目标，就 必须要加快立法，为执法和理顺提供法律依 ２８・ 据。扬州大学城市管理研究中心主任王毅教授主持起草的 《中华人民共和国城市管理法》（专家建议稿）已列入十二届 二次会议立法议案，王毅教授（系本文作者导师）在该建 议稿中，提出理顺执法的构想是：在国家有关城市 规划、建设和管理方面法律法规不改变的情况下，由 在国家住房和建设部内，将现有的“城建监察办公室”更名提 升为城市管理执法总局（正司局级），负责全国的城市管理行 政执法领导工作。住房和建设部城市管理执法总局同地方 省住建厅、地级市、县（市、区）城市管理局的关系仍然是垂直 领导、分级管理的关系。具体来说，应当根据城市的规模和 行政级别区别情况设置不同的行政执法： １．在直辖市、省会城市和批准的较大的市，应当 实行二级执法主体，即市级和所属区、县级两级城 管行政执法主度。实施这种执法，区、县级执 法主体应当是在一线执法的主体，大量城市管理领域内的行 政违法案件，主要由区、县执法主体进行查处并实施行 政处罚；而市级行政执法主体主要以业务指导为主，同 时，负责检查区县行政执法主体依法行政的情况和行政 复议等工作，这样有利于提高行政执法效率。 ２．在中等规模的地级市、县级市和县应当实行一级 行政执法主体。中等规模的地级市、县级市和县，由于 城市规模和人口相对较少，与大城市相比有利于管理。因 此，适宜采取一级行政执法。特别是设区的中等规 模的城市，各区的行政执法机构可作为市行政执法 机关的派出机构在各区执法。这样，便于城市市级执法 主体集中优势执法力量对城市的重点部位实施强化管理，以 避免分散执法、执法力量不足的情况发生，有利于强化城市 管理行政执法工作。 另外，加快立法，有利于明确城市管理部门的法定 职责，确定执法范围，解决城市管理者在现实执法过程中遇 到的法律瓶颈等问题。 （二）整合执法主体、内容及权力，推进综合执法 在《关于深化改革若干重大问题的决定》中提 出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解 决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政 执法”；在《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中 再次提出：“加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服 务水平”。由此可以看出，城市管理发展的走向是相对集中 执法权，推进综合执法。推进综合执法在城市管理领域应当 综合以下内容： １．执法主体的综合。在许多市县区、住建系统内还 存在着多支专业执法队伍共存的情况，导致各部门之间权责 交叉、界限不清等问题 。例如，有的县区在住建系统内还 有市容环卫、园林绿化、市政公用、房产管理等多支专业执法 队伍分别执法的现象，这种多头执法扰民的情况继续存在， 因此，按照两次《决定》的精神，要在、住建系统内整 合执法主体，在系统内综合组建一支执法队伍，以解决职能 交叉、多头执法问题。 ２．执法内容的综合。这种综合就是在现有国家法律法 规没有改变的情况下，将、住建系统内有关执法的内容 交由一支综合执法主体行使。例如，在住建系统可以组建住 房和城乡建设综合执法局，将法律法规规定的由住建系统行 使的执法内容交给该局统一行使，这就是执法内容的综合。 ３．执法权力的综合。执法权力的综合即相对集中执法 权，就是在一个行业系统内将若干个执法机构行使的执法权 力，集中交给一个综合执法机关行使。 （三）规范执法裁量权，严格文明执法 近年来，在我国倡导和谐社会的背景下，商贩与之 间的暴力冲突却屡屡发生，如何通过改善执法方式化解 两者之间的矛盾，一直是媒体、社会和理论界关注的热点和 焦点。党的十八届三中全会的决议中明确提出要完善行政 执法程序，规范执法自由裁量权，做到严格公正文明执法。 笔者认为，文明执法应当做到以下几点： １．依法执法。执法主体应当符合法律规定即实施文明 执法的应当是正式人员，而非所谓的“临时工”。执法依 据合法即文明执法应当依据法律的规定，符合法律优先、法 律保留的原则。 ２．秉公执法。文明执法要求执法人员禁止恣意，人 员在做出处罚时，应当同等情况同等对待做到执法公正。在 执法过程中应当严格执法程序，做到身份公开、依据公开、标 准公开、法律公开，对相对人做出处罚决定前充分保障当事 人的参与权，做到执法公开。执法过程中应当尊重相对人， 严禁暴力执法。 ３．执法与教育相结合。执法过程中应当坚持执法 与教育相结合的原则，教育相对人自觉守法。对于情节较轻 的行为，给予说服教育即可。对于情节较恶劣的行为，教育 应以执法为后盾，不能代替执法。 ４．执法与服务相结合。法是人志和利益的体现，从 而法律的执行也应当符合人民的利益。在职能转变的 背景下，服务的理念更应贯彻到执法当中。文明执法应当始 终与服务相结合，本着为人民服务的理念维护社会秩序。 四、结语 正如莫于川教授所言：“城市作为人类文明的结晶，其治 理水平关乎经济发展、政治稳定、文化传承、社会和谐。适逢 中国现代化、法治化转型的关键时期，城市管理模式的反思 与重构已是亟待解决的难题”。随着我国法治进程的不断推 进，运用法治思维和法治方式进行城市管理是破解城市管理 难题的突破ＶＩ。当前，应当按照十八届三中、四中全会精神， 加快城市管理立法工作，全力深化城市综合执法改革， 确保广大市民和社会组织参与城市治理工作，推动法治国 家、法治、法治社会的一体化建设。 参考文献： ［１］吴晓鹏．中国城市管理大事记［Ｎ］．中国建设报（中国城 管专干ｑ），２００５—０３—０２． ［２］王仰文．城市管理行政执法实践难题的化解之道［Ｊ］．前 沿，２０１１，（１５）． ［３］马怀德．健全综合权威规范的行政执法［Ｊ］．中国党 政干部论坛，２０１３，（１２）． ［４］夏正林．执法权的法制化问题研究［Ｊ］．学术研究， ２０１１，（９）． ［责任编辑：郑男］ ・２９・
