我国户籍制度改革的原则及路径选择

我国户籍制度改革的原则及路径选择

我国现行的户籍制度是在高度集中的计划经济体制下产生的，它的基本特点在于其户口的不可迁移性。随着社会主义市场经济的建立和完善，这种户籍制度在实践中已经暴露出很多问题。文章从分析我国现行户籍制度产生及存在的问题入手，提出我国户籍制度改革的原则及路径选择，即通过采取积极推进、循序渐进的“点、片、面”的改革方案，最终建立适应社会主义市场经济要求的城乡一体化的新型户籍制度。

关键词：户籍制度 改革原则 二元和三元户籍制度“点、片、面”改革方案

我国现行户籍制度的产生及存在问题

新中国成立初期（1949-1957年），工业化、城市化进程较快，城乡关系是开放的，城乡之间的迁移比较自由，呈现出城乡对流的状态，但由于生产力的发展水平以及社会、政治管理的需要，我国仍实行有户籍制度。起初，户籍制度的功能较简单，对户口迁移的限制并不多，不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。因此，在1954年我国《宪法》中曾明文规定：“中华人民共和国公民有居住迁徙的自由”，即居住迁徙是每一个公民的基本权利。之后，我国的政治经济情况发生改变，为了尽快建立我国的工业体系和国民经济体系，历史选择了计划经济制度，选择了优先发展重工业的道路。从1957-1977年间，我国非农资本生成的技术选择趋向资本密集型（即重工业为“重”），这种技术选择降低了劳动力转移的资本弹性，加上发展早期农业劳动力剩余的因素，使愿意向非农业转入的人数大大超过非农业领域所能吸收的人数。在这种情况下，维持系统均衡的办法是构筑择业壁垒。于是，1958年第一届全国人大常务委员会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，在此基础上，我国建立了与计划经济体制相适应的公民不可自由迁徙的现行户籍制度。

至今，我国现行户籍制度已实施50多年，它对于国家的建立和巩固，对于我国社会主义建设，对于人民的安居乐业，发挥了重要作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，现行户籍制度已经暴露出其严重的不适应性，主要表现在：

（一）剥夺了“公民有居住迁移的自由”这一公民基本权利

迁移自由、居住自由及择业自由，是当今绝大多数国家公民具有的几项互相联系的基本权利，许多国家将其明文规定在国家的根本法中。即使在我国1954年的《宪法》中也提出了“中华人民共和国公民有居住迁移的自由”这一公民的基本权利。社会成员不能自由流动，会制约社会、经济的发展。只有打破户籍制度的制约，还迁移自由应有的地位，才能激发劳动者的生产热情，才能充分调动人

们的生产积极性，才能够恢复社会的生机和活力，才能真正建立起充满生机和活力的社会主义新体制。

（二）制约了我国城市化的发展和消费水平提高

由于现行户籍制度严格限制非农业户口的增长，使得在工业化迅速发展的同时，劳动力配置结构不合理，人口城市化进展缓慢，著名发展经济学家钱纳里曾对1950-1970年101个国家的有关数据进行回归分析，证明在一定的人均国民生产总值（GNP）发展水平上，要有一定的生产结构、劳动力结构和城市化水平相适应（霍利斯·钱纳里、莫伊思·赛尔坤，1998）。我国在这些方面均有较大的偏差，如城市化水平这一项，在人均GDP为3000美元时，全球城市化率是55%，而来自社科院城市发展与环境研究所的《中国城市发展报告 （2010）》指出：我国目前人均GDP为3800美元，而公布的46.59％ 的城镇化率只是统计上不完全的城镇化率，假如考虑到三方面因素，即农民工在城镇常住人口方面统计的精确性，能否享受城镇居民同等待遇以及“城中村 ”现象等，我国城镇化率至少降低 10个百分点左右。可见，因为受城乡分割以及户口制度的约束，我国城市化尚是一种“伪城市化”，真实城市化水平偏低，由于农村人口的收入水平和生活方式不同于城市人口，导致工业和农业之间，无论是在生产水平还是在生产方式上都有较大不同，两者较难形成良性循环。于是，农村劳动力过剩和城市工业品过剩，从整体上束缚了我国消费水平的提高和消费结构的升级，从而制约了经济的发展。

（三）强化了二元社会结构并造成明显的不公正性

现行的户籍制度硬性地把城市和农村严格地分裂开来，造成了城乡分割局面，强化了二元社会结构，城市几乎集中和垄断了全部工商业，而占人口多数的农民却被限制在有限的耕地上；城市聚集了几乎所有的先进技术，而农村却基本保持着以手工为主的落后劳动方式；城市以外延扩大再生产的方式粗放发展，而农村却长期处于停滞状况。因此，城市居民在经济上具有明显的优越性。不仅如此，户籍制度本是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据国务院发展研究中心课题组调查，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等（牛雄，2009）。而这些制度带有明显的不公正性，即它们所赋予的权利和福利待遇只有城市人口才能享受，而与广大农村人口基本无缘。于是，户籍制度在这些分支制度的支持下把社会分成完全不同的两个社会群体，形成了所谓的“城里人”和“乡下人”的身份区别。这种二元社会结构对农民的利益构成了极大的伤害，城市人口在物质和精神上都明显优越于农村人口。

我国户籍制度改革应遵循的原则

（一）公平正义原则

罗尔斯在《 正义论》中提到：“所有社会价值—自由和机会、收入和财富、

自尊的基础— 都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”（约翰·罗尔斯，2008）。“对平等自由制度的违反不可能因较大的社会经济利益而得到辩护或补偿。财富和收入的分配及权力的等级制，必须同时符合平等公民的自由和机会的自由”（约翰·罗尔斯，2008）。在罗尔斯看来，正义是社会基本制度安排的首要美德。事实上，正义在当代社会作为制度安排的正当性论证也已是无须证明的公理。政治价值支配了社会生活的基本框架，户籍制度及其管理手段正是与其一定的价值观密切联系的。新中国成立以来，我国户籍制度的设立典型地反映了政府在社会发展中的工具理性。这种工具理性实现了我国经济的快速、健康发展，保证了城市居民的充分就业，维护了国家政治、经济、社会的长期稳定。然而，这些成效是以农村人口的权利缺失为代价，是对社会公平的破坏和公民自由迁移的限制。这与当代公平正义、自由平等的政治价值相违背。取消城乡户籍二元化以实现公民身份法律意义上的平等和公民权利的平等，是政府追求当代政治价值的必然要求。

（二）循序渐进原则

我国户籍制度的最终目标是实现依法自由迁移 ，但由于我国社会经济水平地区间的差异，各个城市综合承受力对人口容纳量又有一定限制，因此，改革不能采取一哄而上的一步到位的改革模式，而应采取适时适度、平稳可控的循序渐进的原则，分区、分阶段推广。这种循序渐进的改革可以是时间上的循序渐进，近中期以打破一定区域内的城市迁移羁绊为重点，放松某一区域内部人口迁移的约束，但对跨区域的人口迁移仍需保留一定的约束力 ；远期在社会经济发展达到较高程度，各种相应条件都已经具备时，逐步取消户籍制度对人口自由迁移的约束，形成以市场调节为主的人口流动机制；也可以是地域上的循序渐进，目前，小城市应当完全放开户口限制，然后从小城市到中城市，到大城市，直到特大城市，要承认地区差异，因地制宜逐步改革，在本辖区内制定一元化的户籍制度改革方案。

（三）帕累托改进原则

所谓“帕累托改进”，就是一项政策能够至少有利于一个人，而不会对任何其他人造成损害。所谓“帕累托最优”就是不存在帕累托改进的机会，即再要对任何一个人状况进行改善，就不得不损害另外一些人的利益，达到这样的状态就是帕累托最优。在经济政策中为了改善某些人的利益而损害另外一些人，就不是帕累托改进。最好我们能够找到一些政策，对一部分人有益，同时不损害任何人，这就是帕累托改进。我国在经济改革中就大量地应用了帕累托改进的理论，使改革能够比较顺利地推进。因为谁也没有受损，改革的阻力就比较小。因此，我国户籍制度改革也应遵循帕累托改进的原则，在不损害城市居民利益的同时，重点通过改革不断提高农民各方面的权益，最终实现城乡一体化的户籍制度改革目标。

（四）系统配套原则

户籍制度改革既涉及到国家对社会的管理和促进经济发展的大问题，又涉及到千家万户的得失，与每个公民切身利益息息相关，因此，户籍制度改革是一个

庞大的系统工程。户籍制度改革中，经济发展和就业机会是前提，财政能力和公共财政分配制度改革是条件，户籍制度本身包括登记、迁移等七个方面的内容，依附于户籍制度上有社会福利和社会保障制度体系，保障户籍制度改革的制度体系包括农村土地制度、城市用地管理制度、宅基地管理制度、行政管理体制、城乡规划建设管理体制，以及保障所有制度体系运行的措施， 任何一个方面单独运行，都无力推进户籍制度整体改革，因此必须采取系统配套原则 。

我国城乡一体化户籍制度改革的路径选择

（一）完善与现行户籍制度相关联的配套制度

首先是劳动就业制度的改革和完善，逐步实行具有弹性的适度就业政策；其次是城市住宅分配制度的改革和完善，实现住宅的完全商品化；第三是社会福利制度的改革和完善，建立惠及城乡的社会保险和社会保障体系等。当这些制度得以建立和完善时，当它们不再具有歧视性和排他性时，现行的户籍制度就失去了存在的条件和基础，新的户籍管理制度的建立则成为必然选择。

（二）采用三元户籍制度的过渡模式

为了实现新旧体制的顺利转换，在过渡时期内，可以用“农业人口-城市常住人口-非农业人口”的三元户籍制度的过渡模式代替现行的“农业人口-非农业人口”的二元户籍制度。这种三元户籍制度的特点在于，允许农民进城打工经商，经过一定时期，如果在城市有合法固定的住所和合法稳定的生活来源后，农业人口可以转化为城市常住人口，并纳入城市的管理系列，但不享有非农业人口在城市享有的待遇。然后，在经过一定的时间、具备一定的条件之后，城市常住人口可以转化为非农业人口，享受同等的待遇。这样，国家可以实现对流动人口的有序管理，并且根据我国城市化运动的发展进程，有计划地使农业剩余劳动力转移到城市，变农民为市民，从而避免二次世界大战后独立的一些发展中国家出现的“城市过度综合症”，进而促进我国城市化运动的科学有序发展。

（三）采用“点、片、面”逐步推进的改革方案

关于城乡一体化的户籍制度改革的路径及时间选择方面，笔者认为在我国二元经济结构远未消除，全国各地条件差异较大的条件下，我们不能采取一哄而上、急躁冒进的一步到位的改革模式，而应采取适时适度、平稳可控的循序渐进的改革模式。因此，本文建议采取“点、片、面”的改革方案。“先点”，即在有条件的同农村有着天然联系的小城镇中首先试行取消现行的户籍制度，建立和社会主义市场经济相适应的劳动力可以自由流动的城乡一体化的新型户籍制度；“再片”，即在小城镇试点的基础上，取得经验，然后再在市场经济发达的大中城市推广；“后面”，即在“点”、“片”取得成功的基础上，“点”、“片”相连，构成一个整体，在全国全面实行城乡一体化的新型户籍制度。这样，采用积极推进、分步到位的办法，就能逐步实现我国户籍制度改革的长期目标，最终建立适应社会主义市场经济体制要求的新型的户籍制度。

参考文献：

1.霍利斯·钱纳里，莫伊思·赛尔昆著.李新华等译.发展的型式：1950-1970[M].经济科学出版社，1988

2.中国社会科学院城市发展与环境研究所.中国城市发展报告（2010）[R].社会科学文献出版社，2010

3.牛雄.主体功能区构建的人口政策研究[J].改革与战略，2009（4）

4.约翰·罗尔斯.正义论[M].中国社会科学出版社，2008