维普资讯 http://www.cqvip.com 调研专栏 重庆经济２００６・５ 力口强三峡库区环境保护禾０生态建设的路径与措施 口重庆市发展和改革委员会课题组 三峡库区生态环境直接关系着库区乃至重庆 持、天然林资源保护、农村生态富民家园等重点工 市经济社会可持续发展，直接影响着三峡工程长 程，库区生态环境质量有所改善。一是实施重大林 期安全运行、功能发挥和长江流域生态安全。未来 业工程，加快构建库区绿色生态屏障；二是狠抓水 五年是库区经济社会发展的关口时期，经济快速 土保持，水土流失治理初见成效；三是实施高效生 发展特别是产业培育和城镇化进程对库区生态环 态农业和生态家园富民工程，农业面源污染防治 境保护将带来更大的压力。如何在保持经济快速 力度加大；四是加强野生动植物及自然保护区建 发展的要求下保护三峡库区生态安全，已成为当 设，库区生物多样性得到有效保护。２００５年，库区 前库区发展面临的一项重要任务。 森林覆盖率由直辖前的２１．９％提高到２９．１％；水 一、重庆市三峡库区环境保护和生态建设基 土流失面积占幅员面积的比例由１９９９年的 本情况 ６７．３％下降到４７．３％。 直辖以来，重庆市库区水环境质量保持稳定， （三）库区二、三期地质灾害防治重大项目相 生态恶化趋势得到初步控制，局部地区的生态环 继实施，地质灾害防治体系逐步建立 境状况有所好转。 到２００５年底，已基本完成了库区二期地质灾 （一）水污染防治能力逐步提高，水环境质量 害防治任务，对纳入规划的１４１２处（段）地质灾害 总体保持稳定 点实施了防治，其中治理崩滑体１４２处，搬迁避让 围绕《三峡库区及其上游水污染防治规划》的 ｌ７７处，库岸防护５９段５２公里，监测点１０３４处 实施，以生活污染和工业污染治理为重点，坚持标 （专业监测９２处），有力地保障了三峡水库１３５米 本兼治，严格执法监管，狠抓污染治理，确保了库 水位蓄水和库区人民群众生命财产安全。三期地 区水环境质量的总体稳定。一是加快实施污水和 质灾害防治工程已正式启动，一批治理项目已于 垃圾处理项目，城市生活污染处理能力大幅提高； ２００６年２月开工实施，各项工作正在扎实稳步推 二是加大工业污染防治力度，工业污染物排放总 进。 量基本得到控制；三是启动实施次级河流污染防 二、三峡库区环境保护和生态建设面临的主 治，次级河流水质有所好转・９四是积极开展船舶污 要问题 染治理工作，部分流动点源污染得到初步控制－９五 （一）污染负荷持续增长，经济发展与环境保 是加强三峡水库水域漂浮物清理工作，保证了航 护矛盾突出 运畅通和水环境安全。２００５年底，长江、嘉陵江、 由于经济增长方式比较粗放，环保历史欠帐 乌江等干流水质稳定保持在ＩＩＩ类，满足Ⅱ类的断 多，执法监管能力不足等原因，库区主要污染物特 面比例达到８１．５％，比２０００年上升３１．５个百分 别是工业污染物排放总量仍保持上升趋势。２００４ 点。 年库区ＣＯＤ的排放总量、工业废水排放量和工业 （二）生态环境建设力度加大，库区生态恶化 固体废物排放量分别比１９９７年增加了１６％、 趋势逐步遏制 ９５％和２３％，库区环境污染加重的趋势将不可避 直辖以来，库区先后实施了退耕还林、水土保 免。 ・７・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 重庆经济２００６・５ 调研专栏 （二）现有防治措施有限，水污染防治形势仍 然严峻 受地方经济发展水平、管理机制和体制等制 约，库区已建成的污水、垃圾处理设施普遍存在较 大经费缺口，大多存在负债运行。其主要原因：一 是库区社会承受能力弱，处置费征收水平低。库区 绝大部分是国家级贫困县，人均收入偏低，社会承 受能力十分脆弱。特别是沿江即将建成的大批小 受资金和技术的制约，库区水污染防治措施 难以全面实施，次级河流污染、农村面源污染、船 舶污染等治理严重滞后，水环境保护压力巨大。一 是次级河流污染综合治理措施不配套，其污染状 况未能根本改观。２００５年出现水质富营养状况的 城镇污水和垃圾处理项目，当地政府及城镇居民 一级支流回水段比例达到了１５．３９％，神女溪、大 宁河、澎溪河等一级支流的部分河段曾多次发生 “水华”现象；二是农业面源污染治理滞后，污染问 题日趋突出；随着粮食增产要求而增施化肥农药 的现象将益发突出，农村面源污染面临日渐加重 趋势；三是小城镇污水垃圾项目建设成本高，项目 推进缓慢；四是由于国家对于船舶生活污水处理 没有统一的强制性规定，而船舶生活污水处理装 置价格昂贵，船舶污染治理难度大，现有污染处理 能力低下，随着三峡库区蓄水，航道条件改善，长 江航运业发展将进一步加快，船舶污染治理将面 临更大压力。 （三）生态环境恶化趋势未能根本扭转，保护 和建设压力巨大 一是森林资源总量不足，结构失衡。森林覆盖 率仍处于较低水平，与国家要求４５％的目标还低 １５．９个百分点。天然林比重偏小，生态功能较弱， 防护效益低。二是水土流失未得到有效控制，边治 理边破坏现象时有发生。２００５年库区水力侵蚀比 例比全市和全国分别高出１．６和３０个百分点，水 土流失强度较全市平均值高出１０００吨／平方公 里・年。三是立地条件差，用地矛盾突出，全面实 施生态治理难度大。库区现有人均耕地仅１．０６ 亩，仅为全国平均水平的７５％，可开垦为耕地的 后备资源十分有限，人地矛盾问题突出。“十一五” 期间，随着库区经济发展和城镇化进程加快，建设 活动日益增多，用地矛盾将更为突出，特别是沿江 地带城镇密集，人口稠密，用地变化频繁，生态建 设和保护将面临更大压力。四是自然保护区面积 少，管理水平不高，生物多样性保护滞后。库区现 有自然保护区面积占幅员面积的比例不足１Ｏ％， 低于全国１４．２％的水平，且不少自然保护区管理 不到位，物种资源及其栖息环境受到严重干扰。 （四）污水及垃圾处理设施运行经费严重不 足，正常运营缺乏资金保障 ・８・ 更无力负担，其处置费征收将更为困难。二是污 水、垃圾处理量日趋增多，项目运行成本逐年增 加。到２００７年，城市污水、垃圾处理项目将全部投 入使用，日处理生活污水、垃圾规模将分别达到 ２２５万吨和１０５９６吨，污水处理年运行费用将达 ９．５３亿元，垃圾处理年运行费用将达２．４８亿元。 即使按提高标准后的污水和垃圾处理费征收标准 征收到位，运行费缺口仍将达到６亿元以上。三是 运营机制不完善，地方管理责任不到位。在地方经 济发展水平不足以保障项目市场化运营之前，地 方财政应合理补贴经费缺口。但是受地方财力所 限处置经费不能足额到位，造成污水、垃圾处理项 目项目运行困难。 （五）污水、垃圾处理配套项目建设滞后，直接 影响已建成项目处理效果和运行安全 一是污水处理配套管网建设难度大。库区部 分污水处理厂原设计仅涉及主截流干管和少量二 级管网接口段，二、三级管网覆盖面严重不足，加 之库区三级管网历史欠帐大，建设滞后，致使大量 的污水无法收集。二是污水处理厂污泥处理问题 突出。大量污泥倾倒入垃圾处理场，已导致垃圾处 理场渗滤膜孑Ｌ部分堵塞、垃圾无法压实等问题，并 大量占用了垃圾填埋库容，严重影响了垃圾处理 场的运行和安全。三是污水处理项目地质灾害情 况突出。由于污水处理厂和污水收集管网大多布 置在沿江地带，处于地质灾害高发区域，污水处理 厂和污水收集管网安全运行受到地质灾害的严重 威胁。 （六）生态建设工程建后管护难度大，后续发 展问题未能得到根本解决 一是森林资源管护体系尚不健全。管护经费 严重不足，管护力量薄弱，设备落后，难以实现有 效管护。二是林业有害生物防治形势严峻。松材线 虫病、松毛虫等病虫：占目前已蔓延至长寿、涪陵、 万州、渝北、巴南、忠县等区县，对库区松林资源和 维普资讯 http://www.cqvip.com 调研专栏 生态安全构成了严重威胁。三是天然林保护工程 区后续产业规模小，科技含量低，结构单一，林区 长远发展问题尚未得到根本解决。四是现行的退 耕还林工程八年补助的政策不利于保护库区部分 退耕还生态林的农户利益。由于防护林树种生长 慢，且以生态效益为主，经济效益不高，一旦国家 停止粮食和生活费补助，这部分退耕农户生计矛 盾将立时显现。 （七）三峡工程蓄水对三峡库区水环境影响将 逐步显现，消落区生态环境问题日益突出 随着水库水位抬高，库区河道将拓宽、加深， 水流速度明显减缓。即使蓄水前后城市污水排放 量不变，三峡工程建成后重庆寸滩、长寿、涪陵、万 州城市岸边污染控制点浓度将比建库前分别增长 ２．１、８．２、１０．６和３．５倍，重庆市的污染带综合评 价指数将由建库前的２～上升到３．６。特别值得 关注的是将形成以半年为周期、落差３Ｏ米、面积 超过４４０平方公里的消落带。由于滞流缓流以及 水位涨落等原因，消落带将可能面临一系列重大 生态环境问题。 （八）二期地质灾害防治扫尾困难，三期地灾 防治任务繁重 据初步调查统计，重庆库区地质灾害共发育 有５７００多处，且呈现逐年加剧的趋势。由于地质 环境复杂、防治经验缺乏、治理资金不足等原因， 库区地质灾害防治仍然存在较多困难。一是“渝 增”项目资金渠道未落实，二期治理工程全面扫尾 困难。二是库区二期地质灾害搬迁避让项目与三 期补助标准不相一致，与移民迁建补偿标准相差 大等，造成搬迁避让项目实施困难。三是维护资金 缺乏，防治项目后期运行管理困难。地质灾害治理 工程大多数属于隐蔽工程，抗滑桩、挡墙等主要结 构工程需要进行长期监测和维护，排水沟和护坡 等地表工程也需要经常性地清理坡面、排淤疏通， 否则将可能造成人员伤亡的严重后果。但国家安 排的治理资金中不包括项目后期维护费，维护工 作开展难度大。四是防治项目没有充分考虑土地 保护，全面保障居民安全困难。三峡库区土地资源 稀缺，人地矛盾非常突出，而相当部分的地质灾害 体上土地相对比较肥沃，当地居民不可能弃之不 用。但如果放任当地居民在险区耕作，其生命安全 难以保障。 重庆经济２００６・５ （九）缺乏稳定的投入保障机制，环境保护和 生态建设资金严重不足 生态环境保护和建设资金主要靠国债资金和 中央财政预算统筹资金投入，地方配套资金、社会 资金、信贷资金、国外资金投入量小，没有建立起 自然资源有偿使用机制、生态效益补偿机制以及 制订和实施较为完善的环境经济政策，不适应生 态环境建设的需要。 （十）缺乏流域统一协调监督管理机制，区域 协作性差 三峡库区是结构庞大、矛盾种类繁多的全新 复杂系统，仅靠库区区域内的防治措施是远远不 够的，上游的水环境风险也必将给库区水环境安 全带来风险。目前，整个三峡库区流域及上游水污 染防治缺乏统一的立法，没有对库区及上游流域 水污染防治统一负责的牵头部门，流域内各地人 民政府和相关职能部门没有建立统一的协调监督 管理机制，导致责任不清，责权不统一，难以实现 库区流域污染物总量控制。 三、加强三峡库区环境保护和生态建设的路 径和措施 “十一五”时期，必须坚持预防为主、保护优 先，防治结合、综合实施的原则，以保护三峡库区 生态安全、保护人民生命财产安全为重点，针对主 要问题和突出矛盾，抓住“预防、治理、维护、监管” 四个关键环节，强化“体制、法规、投入”三大保障 体系，营造政策支持、公众参与的良好氛围。 （一）采取综合措施，从源头控制环境污染和 生态破坏 一是根据库区资源环境承载能力和发展潜 力，制定库区产业结构与布局调整规划，调整产业 结构，优化产业布局，合理明确不同区域的功能定 位，按功能分区提出鼓励发展、限制发展和禁止发 展的产业名单，防止有重大环境风险项目进入库 区。二是转变经济增长方式，大力发展循环经济。 加大循环工艺的研发和推广力度，积极引导库区 工业、农业实施循环 艺流程和节能降耗减排技 术改造。优先实施清洁生产试点，引导上、下游产 业和企业之间进行生产链接，发展循环生产。三是 严格控制污染物排放，防止生态环境的人为破坏。 严格建设项目环境管理，实施重点企业污染物排 放总量和浓度控制，实施清洁生产强制审核制度。 ・９・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 重庆经济２００６・５ 规范开发建设项目水土保持方案报批管理，严格 控制建设活动对植被环境的破坏，对建设活动造 成的破坏面实行强制恢复，有效控制人为新增水 土流失。加强森林资源和野生植物保护管理，继续 实行“中国野生动物经营利用管理标识”，严厉打 击各种破坏野生动物的违法犯罪活动。 （二）突出薄弱环节，加大污染治理和生态建 设力度 一是以城镇污染和工业污染治理为重点，全 面启动纳入规划的次级河流污染防治工程。对于 工业污染治理，重点实施工业废水治理全面达标 工程。尤其是要加大乡镇企业污染的防治力度，严 格执行“一控双达标”、“三同时”制度，并结合产业 布局调整和园区建设，引导企业特别是中小企业 向园区或中心镇集中，通过市场化运作和争取国 家补助实施集中治理。二是从治理污染来源人手， 实施农村面源污染综合治理工程。通过建设沼气 池或粪尿集中处理设施、养殖废弃物还田、生产沼 气和有机肥料、制造再生饲料等途径对畜禽粪便 进行综合处理。推进高效生态农业建设，控制化 肥、农药污染，提倡生态平衡施肥技术，提高化肥、 农药使用效率，减少农田径流污染。结合新农村建 设，优先在库区自然村开展乡村清洁工程试点。综 合各项措施，开展库区农村面源污染治理试点。抓 紧编制三峡库区农村面源污染防治规划，加强农 村面源污染治理技术的研究推广，先期在三峡水 库周边以及重要次级河流沿岸等重点区域开展农 村面源污染综合治理试点，并逐步在库区推广实 施。三是加大综合治理力度，减少库区水土流失。 尽快制定三峡库区和重点小流域生态环境综合治 理规划，整合力量，统筹实施库区小流域生态环境 综合治理工程。四是以造林绿化为主要内容，加快 构建库区生态屏障。积极推进库周绿化带建设工 程，力争２００７年前全面完成建设任务。配套实施 能源林建设工程，在库周绿化带、退耕还林、天然 林保护以及防护林工程区，结合乡村生态环境整 治，建设一定规模的薪柴林，缓解农村能源短缺矛 盾，保证生态建设工程的实施效果。五是在完成三 峡水库消落区生态环境问题和对策研究课题的基 础上，针对消落区所面临的生态系统破坏、水陆交 叉污染、水土流失、疫病诱发、地质隐患等主要问 题。进一步论证提出防治措施和重大项目，编制三 －１Ｏ・ 调研专栏 峡水库消落区生态环境综合整治工程规划，启动 实施消落区生态环境综合整治工程。六是以船舶 和漂浮物为重点，加强流动污染源治理。设立船舶 垃圾定点储存设施以及接收、转运设施，在重庆主 城、涪陵、万州、巫山等重点港区以及郭家沱、黄 旗、红溪沟三个滚装船码头设置船舶垃圾接收点， 并在涪陵、万州、巫山配备垃圾接收船舶，严格禁 止船舶垃圾人江。七是实施三峡库区珍稀濒危野 生动植物保护工程，以珍稀濒危动植物抢救性保 护为重点，加强库区自然保护区建设。八是以实施 三期地灾防治工程为契机，加大库区地质灾害防 治力度，逐步建立起覆盖全库区范围内的地质灾 害监测预警体系。 （三）重视建成项目的运营管理，维护环境保 护和生态建设成果 一是加强城市污水、垃圾处理项目的运营管 理。积极推进污水、垃圾处理项目运营的市场化、 产业化改革。将企业现行承担的运营监管职能全 部剥离划归政府相关管理部门，彻底实现政企分 开。开放库区污水、垃圾处理市场，实施污水、垃圾 处理设施特许经营，促进企业多元化和有序竞争， 提高处置效率，降低运行成本。完善污水、垃圾处 理的定额和标准，建立污水处理行业绩效评价体 系，定期向社会公布评价结果，促使经营企业控制 其营运成本，并为政府核拨处置费提供依据。二是 加强生态建设项目的后期维护管理，切实落实管 护责任单位和管护人员，将维护管理经费支出纳 入财政预算，对库周绿化带、水土保持、退耕还林、 天然林资源保护工程的后期管理予以重点安排。 利用库区的资源优势，以优势产品开发为重点，实 施农业产业化工程，促进农村产业结构调整和布 局优化，通过加快后续产业培育、促进林农就业转 移等途径，逐步解决退耕农户、天然林林区的后续 发展问题。三是加强林区及自然保护区能力建设。 启动宴施三峡库区松材线虫病预防阻隔工程，尽 快建立三峡库区野生动物疫源疫病防控体系，争 取建成较为完备的疫情监测、疫情封锁、疫情除 治、应急防控体系，全面增强库区森林野生动物的 疫病疫情防控能力。四足加强地质灾害治理工程 的后期维护，制定后期维护实施方案，落实责任单 位，安排专项经费。 （四）提高监督管理能力，强化监管措施和手 维普资讯 http://www.cqvip.com 调研专栏 段 一是加强生态环境监控体系建设。整合环保、 水利、农业等部门现有的监测资源，依托科研院校 建立现代化的包括生态、环境、资源和灾害等内容 的综合性的三峡库区生态环境监测中心及其网络 系统，实现信息互动和资源共享。二是加强重点污 染源在线监测系统建设。开展排污口规范化整治， 督促重点排污企业、污水处理企业安装在线自动 监控装置。加强在线监控数据传输网络建设，实现 市与区县联网监控。三是加强环境信用监管。实行 企业环境信用等级评价管理制度，对重点企业建 立环境信用档案，对其排污和治污情况进行跟踪 监测，并定期公示重点污染企业的排污状况。对于 环境诚信企业，可给予一定税收优惠和奖励。 （五）建立健全市内流域协调管理制度，为加 强库区环境保护和生态建设提供体制保障 建立市域内流域环境保护和生态建设管理责 任制。以《重庆市三峡库区流域水污染防治条例》 为基础，细化制定各次级河流流域水污染防治管 理细则，将各级党委、政府领导防治水 亏染的责任 法律化，对违法排污、水产畜禽养殖、破坏生态建 设、船舶污染、城镇生活污染等法律责任予以细化 明确。实施区域污染物总量控制和浓度控制，建立 水质环境目标考核奖惩制度，研究制定超标排污 补偿、生态补偿等相关政策，并建立相应的环境保 护审计制度、环境保护责任追究制度等。 （六）完善相关法规、标准和管理办法，为加强 库区环境保护和生态建设提供法律保障 加快重庆库区环境保护和生态建设立法进 程，抓紧制定关于库区环境准人制度、企业环境信 用评价及奖惩制度、污水和垃圾处理设施运营管 理、船舶生活污水治理、畜禽养殖污染防治、农村 面源污染防治、农业环境保护、生物物种资源保护 与管理、促进循环经济、开展资源综合利用等地方 性法规及规范性管理文件，修订完善《重庆市环境 保护条例》、《重庆市实施中华人民共和国水土保 持法办法》和《重庆市地质灾害防治管理条例》等 地方性法规。加快制定库区环境保护和生态建设 相关技术标准和规范，重点开展小城镇污水、垃圾 处理，船舶生活垃圾、污水治理，重点：亡业行业清 洁生产的技术标准研究，制定和完善相关技术规 程规范。 重庆经济２００６－５ （七）逐步建立库区环境保护和生态建设投入 长效机制，为加强库区环境保护和生态建设提供 资金保障 一是加强重点项目的规划和前期论证，争取 国家各项资金支持。重点推进三峡水库消落区生 态环境综合治理、次级河流污染综合治理、新增工 业污染源治理、船舶污染防治、农村面源污染防治 等项目的规划和前期工作，争取国家纳入规划并 安排专项资金予以支持。继续做好城镇生活污染 处理、库周绿化带、退耕还林，水土保持、天然林资 源保护等项目和生态家园富民工程前期工作，争 取国家加大资金支持力度。二是实行财税优惠政 策，引导社会资本投入。引导和鼓励企业加大对污 染治理和清洁生产的投入，建议对企业污染治理 和清洁生产项目给予贴息支持，对实施清洁生产、 具有良好环境诚信度的企业给予税收优惠。支持 航运企业加快船舶污染治理进度，对在２００８年以 前按规定完成船舶污水处理和储存设施安装的企 业，给予财政补贴、税收减免等优惠政策。引导库 区农民群众发展生态农业，鼓励农民采用少污染、 无污染的有机肥料和生物农药，引导农民开展配 方施肥和科学施肥。对生产和销售生物农药、有机 化肥的企业，在税收上给予优惠。 （八）加强宣传教育，积极营造公众广泛参与 的良好氛围 开展领导干部可持续发展战略思想教育，将 可持续发展战略、生态环境知识及政策法规纳入 各级党委中心学习组、党校、行政干部学校的学 习、调研计划，提高领导干部协调社会经济与生态 环境发展的综合决策能力。加强环境保护和生态 建设知识普及教育，继续开展创建绿色学校和青 少年环境教育基地活动，并将生态环境教育纳入 中小学教学工作计划。实施绿色生活行动计划，制 定并定期发布绿色消费指南，推广环境标志产品、 绿色食品和有机食品，积极倡导绿色文明生活方 式。建立健全环境保护公众参与和监督机制，坚持 和完善环境信息定发布、环境影响评价听证会等 制度，保障公众的知情权、建议权和监督权，鼓励 非政府组织参与环境保护和生态建设的决策、监 督。 （课题组成员：欧阳林 肖挺 梁平 缪为 孔俐玲张浩等）