政府购买社会组织服务的责任模式研究——以北京市为例

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以北京市为例s彭婧0

【摘要】为了考察政府向社会组织购买服务的责任履行情况，本论 文运用了基于促进市场竞争和保障公众参与两个维度的政府责任分析框 架。通过对北京市政府购买社会组织服务过程的分析发现，政府较好地 履行了促进市场竞争的责任，但保障公众参与责任的缺失，导致公共服 务满意度不高。研究还得出了中国政府购买社会组织服务已进入竞争性 购买时期，但公众参与的第三方专家评审缺乏、财政资金管理程序僵化， 以及社会组织行政特征浓厚，均导致了公共服务质量未能进一步提高。

【关键词】政府购买服务社会组织责任模式公众参与

一引言

20世纪70年代，为了解决公共服务供给中的低效、日益增长的财政支出和 不断下滑的公共服务满意度之间的矛盾，在新公共管理运动的推动下，市场机 *

*本文系国家社科基金青年项目“公共服务购买中的政府责任研究”（14CZZ030)、国家社科

基金重点项目“我国政府购买公共服务制度实践中的政社关系研究”（16ASH011)、国家 民委人文社科基地项目“供给侧视角下共享经济与民族地区政府购买就业服务创新模式研 究”（MWJD2〇n〇5)的阶段性研究成果。

**彭婧，管理学博士，北方民族大学管理学院讲师。

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制被引入公共服务领域，政府与社会组织建立了广泛的合作关系。至20世纪90 年代，政府向社会组织购买公共服务已成为西方国家提供公共服务的主要方式。 此时期，以上海市浦东新区社会发展局向罗山会馆购买服务为标志，中国政府 也开启了与社会组织在公共服务领域的合作历程。2013年7月，李克强总理召 开国务院常务会议专门探讨推动政府向社会力量购买服务，中国由此正式步入 了在各类政策工具快速推动下，社会组织类型日益丰富和完善的政府购买服务 新时期。

到目前为止，国内外学者逐渐达成的共识是：政府购买公共服务是购买方 式的转变，并非政府责任的卸载。政府向社会组织购买公共服务改变了服务供 给的主体，却并没有改变政府的责任本位。公共服务市场化把责任转嫁到了社 会组织身上，导致难以确保政府责任的落实，公众满意度随之降低。（吴帆等， 2016)因此，在明确公共服务购买场景下政府应尽之责的前提下，对目前政府 购买社会组织服务的责任履行情况进行分析，是提升公共服务质量的必要前提。

从以往的研究来看，西方责任政府理论主张政府应实现从权力本位到责任本 位的民主回归，政府肩负为公众提供满意服务之责。有学者提出了界定政府责任 的不同分类方法，将公共服务购买中的政府责任划分为若干类型。（吕志奎,2017)随着研究的不断深化，公共价值被作为变量逐步引入到政府责任的分析框 架内，公共服务购买中的政府责任逐步明晰，通常被界定为专业责任、法律责任、 政治责任、层级责任等。（Johnston & Romzek, 1999)这种通过明确划分政府责任 内容实现提升政府责任的方法一度得到学界的肯定。然而，来自政策执行者的反 馈却表明政府在教育、养老及收养等领域仍面临着比预期更大的风险。过度依赖 市场化的政府购买责任机制，难以提升公众满意度。（Romzek&Johnstom, 2005) 随后，世界银行在对穷人公共服务提供普惠程度的测度研究中表明，改善公众参 与情况将极大提升政府责任的履行效果。政府应同时完善政府与公众之间的“表 达”（即公众参与）和政府与服务提供者之间的“契约”这两个途径，才能够有 效实现政府责任。（The World Bank, 2004)与西方国家不同，由于中国政府购买 服务的实践起步较晚，学者们最早关注的是公用事业市场化中的政府责任问题。

2010年以后，国内学界才逐步出现政府购买社会组织服务中关于政府责任的讨论。 通常以政府购买公共服务的范围和效果为研究重点，对政府责任的界定重在考察 其市场化程度。但实践中对于引入政府购买社会组织服务，利用市场化的方式弥 补政府不足的过度关注，使我们忽略了公共服务的满意度提升问题，导致公共服 务质量低下。（李森，2017)由此，政府责任的有效实现不仅在于承担建立和维护 市场竞争的责任，更在于应该关注最终的、与回应社会需求密切相关的责任履行 情况已成为国内外学者的共识。

从理论发展上来看，新公共管理理论催生了政府购买公共服务，但其对市 场价值的过度推崇和对公共价值的忽视使它面临着难以应对的诘难。因此，如 何充分发挥市场机制的优势，以及弥补市场机制的缺陷，就成为政府的主要责 任，此后的理论发展为公共服务购买责任理论的建构提供了思路。新公共服务 理论将公共价值置于优先地位，批评了新公共管理理论过分追求市场价值，把 公众当作“顾客”隐喻了公民的本质，忽略了对公众真实需求的回应。此外， 治理理论对公私合作伙伴关系重要性的强调，也为未来政府购买责任的研究提 供了指引。即在公共服务购买中，政府应将公众置于中心地位，通过保障公众 参与、信息公开等方式提升公众的自主权利，以回应和实现公众的正当需求。 同时，也让服务对象充分了解政府购买的目标、程序及内容，降低信息不对称 出现的几率，促使公共服务的供给与社会需求相符，提升公共服务购买的质量。

基于以上分析，本文运用了政府购买社会组织服务的责任理论分析框架。 在该框架中，政府购买社会组织服务的应尽之责在于对市场竞争的促进和对公 众参与的保障两个方面。即政府一方面应利用市场机制提高公共服务的效率， 另一方面则应通过公众参与来满足公众需求。衡量政府购买社会组织服务的责 任维度及其具体的衡量指标如表1所示，每一种责任的有效履行需满足两个及 以上指标的要求。

表1

政府购买社会组织服务的责任维度及其具体的衡量指标

政府购买社会组织服务的责任维度

具体的衡量指标

政府是否采用竞争招标方式选择社会组织

政府履行促进市场竞争的责任

政府是否在购买服务过程中选择信息公开

政府是否制定有利于培育市场机制的政策或监管措施

7府购买社会组织服务的责任模式研究

97

续表

政府购买社会组织服务的责任维度

具体的衡量指标

政府是否在项目决策中保障公众参与

政府保障公众参与的责任

政府是否在服务生产过程中引入公众监督政府是否赋予公众自主选择服务的权利

通过对政府履行促进市场竞争的责任和政府保障公众参与的责任两个维度 和实现程度的高低情况进行交互分析，形成了以下四种责任模式（见图1)，本 文认为“竞争参与型”责任模式由于实现了完善的市场竞争机制和公众参与机 制的有效结合，既提升了公共服务的效率，又增加了公众的自主权利，是政府 购买社会组织服务责任履行的理想模式。（彭婧，2017)

高

‘竞争代言型!

责任模式

竞争参与型” 责任模式

市场竞争程度

!非竞争代言型， 责任模式

低

低

公众I爹与程度

高

图1

公共服务购买中的四种政府责任模式

三案例分析：政府购买社会组织服务

(一）政府向社会组织购买服务的背景

从国内外公共服务的发展进程来看，社会组织已经成为除政府和企业以外 的面向社会提供特定领域公共服务的主要法人实体。中国政府购买社会组织公 共服务始于20世纪末期，这一方式被引入政策实践后，受到了学界学者的关注 和肯定。（苗红培，2016: 3 ~7)随着2012年中央财政首次安排专项资金予以 支持，政府购买社会组织服务逐步成为推动政府职能转变、建构社会服务新体

系的途径之一。到目前为止，政府购买社会组织服务已发展成为中国公共服务 供给中的一项制度性共识。（张海、范斌，2013)

北京市是国内较早通过发展社会组织来增加公共服务供给多元化的城市。 2008年9月，北京市委发布了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》， 对社会组织管理体制、工作机制和保障体系的建设提出了要求。（中共北京市委 办公厅，2008) 2009年3月，北京市开始将性质相同的社会组织联结起来构建 “枢纽型”社会组织工作体系，以促进共同发展。（北京市社会建设工作领导小 组，2009)北京市民政局为了规范项目购买过程，制定了《政府购买社会组织 服务项目管理办法》《政府购买社会组织公益服务项目工作实施方案》，并在 《北京市政府购买社会组织公益服务项目目录》中明确了项目评审指标、购买 方式、职责分工等，对项目选择、资金管理、绩效评估等环节的操作方式，进 一步加以规范。据统计，2014年6月，北京市共登记社会组织8928个，基本涉 及社会生活的各个领域。社会组织吸纳从业人员14. 56万人，社会组织总资产 424. 8亿元，总收入219. 4亿元，占北京市国内生产总值的1.22%。2017年6 月，北京市登记的社会组织已超过11500个。目前，北京市有一半以上的区都 在开展政府购买服务，每个街道平均可以使用的额度在300万元左右。从全市 总的统计来看，北京市所有的街镇可以使用的资金在10亿元左右。（黄晓勇, 2017: 2 ~9) 2010 ~2016年，北京市总计投入4. 2亿元，购买了 2732个社会组 织服务项目，社会组织通过参与提供公共服务已经成为北京市经济社会发展不 可或缺的重要力量，远高于全国平均水平。（贺勇，2〇16)

(二）政府购买社会组织服务的过程

1•项目决策

2013年起，北京市民政局为了发挥社会力量和专业社会工作者在流浪乞讨 人员救助服务中的积极作用，开始向社会组织购买未成年人社会保护服务项 目。①由北京市救助管理事务中心负责政府购买的具体实施工作，服务项目的 发布以公告形式在每年的8月到9月通过北京市民政局网站发布。社会组织可 以从网站下载填写《购买服务项目申报表》、项目实施方案和经费预算，并在 规定的时间内向北京市救助管理事务中心报送组织机构代码证复印件、年检合

①《北京市救助管理事务中心购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务项目公告》，ht-

tp://n. cnncy. cn/org/news. asp?id = 755&class一id = 15，2014 - 10 -22。

政

府购买社会组织服务的责任模式研究99

k中国非营利评论

格证明复印件等相关资料。

2.社会组织的选择

北京市民政局购买服务是通过竞争招标方式实现的。由北京市救助管理事务 中心组织项目评审组专家对申报项目进行分类评审，并提出评审意见。在与项目 实施的区县民政局达成一致意见后，一般会在当年10月下旬确定服务承接者，并 在北京市民政局网站上公示。在项目评审的过程中，政府会组建由社会工作和社 会服务管理领域的专家学者组成的专家库，从中抽取3 ~5位专家进行项目评审。 由政府制定评审说明和评审意见表，在申报主体通过资质审查后，参加项目的竞 争招标会。项目申请者现场答辩，回答专家的提问。参与竞争招标的项目申请者 在《购买服务项目申报表》中根据民政局购买社会组织参与未成年人社会保护试 点服务的基本要求，自行拟定项目名称及所要开展项目的具体内容，需要详细阐 述资源优势、项目实施方案以及具体的方法和途径、进度安排、预期效果等。顼 目评审专家根据《北京市救助管理事务中心购买社会组织服务评审表》中的指标 打分，最终分值最高者获得服务提供者的资格（见表2)。

表2北京市救助管理事务中心购买社会组织服务评审表

申请单位： 一级指标及权重

二级指标

项目名称：

指标说明

项目设计描述清晰、项目成效可衡量

可行性

项目实施方案具备可操作性和良好的社区基

础和群众基础

人员安排、资源配置、进度安排等能够保证 完成项目要求

符合社会 需要程度

(45)

评审人签名：

分值

66

评分

8510

服务群体规模可持续性社会效果 及影响可复制性内容创新性形式创新性

合理安排资源，服务于尽可能多的对象项目的运作是否有计划和有步骤，是否可形 成多个项目周期

项目对社会及其服务群体的改善程度，项目 预期效果是否吸引目标群体和社会成员的关 注，并产生持续、广泛、良性的影响可否形成可借鉴的优势经验，有利于项目成 果的移植和推广

服务内容是否新颖、有创意项目实施形式是否具有创新性

5

587

创新性（15)

续表

一级指标及权重

二级指标指标说明

分值评分

组织资质

申请人的规模，如办公场地、固定资产、注 册资金、员工人数、业务范围等

10

申报单位 承接能力 项目经验

有无成功完成类似项目的案例，并且是否可 5

(25)

在本项目中发挥重要作用

专业理念申请人在本项目涉及领域内的服务是否体现 了社会工作服务的理念及伦理价值规范10

实施项目经费预算编制是否合理，是否最大 经费预算额度

经费预算结构10

(15)

限度满足服务对象要求自筹资金情况

有无能力拓展、整合其他资源5项目总分

100

备注：1.请确保毎个申报项目填写一份评审表；2.各项分值均保留至个位数。

资料来源：本文作者参加了 2014年10月北京市民政局举办的政府购买社会组织服务招投标会议。

3. 服务生产

政府部门组织专家评审立项后，政府购买服务就进入了生产环节，并向社 会组织支付部分资金。一般来说，政府通过对服务生产过程的监督、绩效考核 等方式来规范项目的运作过程。（贺巧知，2014: 51)如2014年10月，北京市 民政局以竞争招标方式购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务项目，项 目实施时间为2014年12月至2015年12月。获得服务承接者资格的是北京市丰 台区X社会工作事务所，获批的项目名称为“童伴计划一

房山区未成年人社

会保护社工服务项目”。服务生产过程主要包括项目启动前的准备工作、项目实 施，以及项目巩固三个环节。服务内容通过将量化指标进行细化后执行，记录 性材料则主要是为政府的监督和评价提供参考。在为期一年的项目实施中，北 京市民政局要求该项目的启动和实施过程如表3所示。

4. 服务的监督与评价

该案例中，政府对项目实施情况的监督与评价分为中期评估和结项评估两 个环节。项目的中期评估是在项目执行中期进行的评估和考察，以保证和督促 顶目的实施朝着既定的目标前行。只有通过项目的中期评估社会组织才能得到 政府支付的剩余部分项目经费，服务流程才能得以完整展开。中期评估的结果 还会对项目结项产生很大影响。中期评估主要采用第三方专家评估的方式，政 府组织由3 ~5人组成的评估专家组以答辩的方式开展评估，社会组织负责人准

政

府购买社会组织服务的责任模式研究

101

k表3量化指标陆续招募至少100名志愿者2. 1. 2. 1. 北京市民政局购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务项目内容记录性材料志愿者档案招募图片培训内容培训照片协调照片协调内容服务内容志愿者招募打造专业化的困境儿童服务团队对接民政局、妇联、社会保障部门及8个街道办事处、3所学校、 1. 2. 1家律师事务所、1个救助站1. 2. 3. 4. 2. 项巨启动专业志愿者培训与相关单位的对接社会调查（社区观察、访谈、 1. 前期准进人至少16个社区，深入500户困境家庭进行社会调查建立200个危机挡案走访入户）备工在工作日内开通社工24小时服务热线调査问卷困境未成年人档案调研报告问卷调査、走访照片1. 2. 1. 作开通热线电话录音求助者档案针对家庭监护监督的“成长 1. 2. 路、社工伴”活动对儿童家庭监护每周走访一次每月聘请专家进行一次家庭监护指导2. 3. 4. 1. 2. 项巨实施走访记录及评估走访和家庭监护指导照片新闻家长反馈意见表送爱心活动和资源派送照片家庭对于活动评价的文字性材料和 视频资料1. 2. 3. 针对性的专业社工每月一次法制讲堂，共计开展10次每次发放《未成年人操作指南》500份针对贫困家庭的“把爱传出 1. 2. 去”爱心之旅对至少10户贫困家庭进行的送爱心活动，每月一次对10户家庭进行相关的资源派送针对未成年人缺乏法律意识和 服务1. 法治观念的“未成年人法制 2. 讲堂”小组活动计划书和记录表组员意见反馈表小组活动照片报》表续毕制馈完机反助助料录片见援救材记照意律人性谈谈家法录至年记访访专成案案理，直未案片录个个心书录区方照记诉记山动动动起议活活活 写会《房议照片 .....代.书会..1231312告.23理心童儿进促D戏表游节份报组调一申小目月展理书项个开心告行务标一进制报服指期，并机》点化业童助善制试量，为作儿援机护童的律写，完助保儿重法童论救会名严供儿讨人社0题提导的年人1问的期辅理求制成年学心需机未成，毎放名有议区未与期午0象会山1参3下次房2《班内对织天行写组开每区务服长进编会..辖目成..12对项12社 买流社购和动个的局童活的告政儿时童报民的小儿次0顾两的1重疗人、市0现照制京长严治1北容瑕成题理计发童机月内无的问心预儿务01务母助服服父童理和助受的年4对儿次心谈援访律善应10针浪8对4针案法完相和步络：2一网源进会来料资项目施实项巨巩固萍茚葚•佯淋岭瘅资_伞甚鲰帘雜涔卑浼〇 备5 ~10分钟的汇报材料，就项目简介（包括项目目标、实施地点、受益人 群）、项目实施情况（包括项目计划与实施情况对比、完成情况、超额部分、 不足部分及原因）、社会效益（包括影响人群、复杂性、可推广性、可持续 性）、项目效果（包括服务对象反馈、媒体报道）、资金使用情况、下一步工作 计划（不足、项目开展中的问题与困难、对政府的建议、改进措施），以及项 目感受等做总体汇报，并就服务情况回答专家的提问。结项评估在内容上与中 期评估内容相似，但是侧重点有所不同，是在项目周期的最后阶段进行的。政 府组织3 ~5位专家评估服务情况，除了包括中期评估的内容，还涉及项目结束 后实现了哪些目标、结项后未完成的目标、项目的完成达到了哪些效果、项目 财务支出是否合理，以及项目的经验和教训等。（张书颖，2013: 70 ~ 71)该案 例中，项目资金为30万元，在经费预算时可根据具体服务内容进行适当调整, 在项目结项时政府对资金的使用是否存在违规情况进行审查，如按规定项目资 金不能用于提高项目承接单位工作人员待遇、购置固定资产、进行基础设施建 设和租赁办公场所等，并作为项目结项评估的主要依据。（陈荞，2013)

(三）政府责任履行的效果评价

1.政府促进市场竞争的责任履行情况

(1) 竞争招标情况

在北京市民政局购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务项目中，政 府注重市场化运作方式，采用了公开招标、评标的方式选择社会组织作为项目 的合作伙伴。政府通过公开招投标程序购买服务，政府购买的招投标平台的逐 步建立，标志着服务购买开始逐步走向规范化，社会组织提供的公共服务项目 经过公开的专家评审。在政府购买社会组织服务的竞争招标中，竞标者通常在 3个以上，政府能够在多个社会组织提供的公共服务项目或方案中进行比较和 择优选择。竞争性购买还可以按照选择范围和决策情况分为有限竞争性购买和 充分竞争性购买。当公共服务购买市场中存在3个及以上的竞标者时，可以说 政府购买处于充分竞争状态，公共服务的质量就易于得到保障，公共服务的成 本也更低。此外，政府与社会组织之间的关系，相较于其他的购买方式，更为 独立与平等，因此，保证了竞标过程的公平性。

(2)

政府购买过程的信息公开情况

政府在向社会组织购买服务的过程中还应履行信息公开的责任，包括在政

府购买的各个环节向社会组织发布信息和向服务对象公开信息。在此案例中, 北京市民政局定期在其网站上发布面向北京市社会工作事务所购买社会组织参 与未成年人社会保护试点服务项目的公告。®公告中包括项目申报的程序、要 求、条件，以及资格审查需要提供的相关资料等。在服务项目竞争招标结束后， 一般也会在政府网站上公布获得服务提供者资格的社会组织名单。可见，政府 向社会组织发布的招标信息是较为公开和对称的。但是，在项目实施的过程中, 政府定期对所购买的服务项目执行情况进行检查和验收后，一般不在公共平台 上公布受益人数、具体的服务内容、资金投入与使用情况、财务审计结果等, 以及该项目的中期评估和结项评估情况。因此，信息公开仅注重前期，忽略了 中期和后期，应加以改进和完善。

(3)政府培育市场的情况

政府购买社会组织服务不但有利于公共服务市场的培育，购买过程中公开 的竞争招标也能够促进潜在的服务提供者发展。政府在竞标评审、第三方专家 参与等环节运用了市场机制，市场竞争制度不断完善。社会组织通过公开的市 场竞争获得服务提供者的资格，竞争招标过程不断优化。社会组织为了获得更 多的服务提供机会不断加强自身的服务能力，在竞争中得以不断发展，逐渐成 为更加优质的服务提供者。同时，社会组织在竞争招标过程中不断优化，也会 带动公共服务质量的整体性提升。因此，政府培育公共服务市场的情况较为 乐观。

2.政府保障公众参与的责任履行情况

(1)公众参与项目决策的情况

政府的责任意味着政府对社会的有效回应，政府只有当其回应并满足了 “公众市场”的需求时，才是负责任的。从政府购买的过程来看，虽然政府定 期发布公共服务购买的公告，公众可以通过登录政府网站获知政府购买服务的 相关信息。但是，公众所获得的信息仅限于政府购买服务的类型、目标群体、 金额等，政府购买的项目决策过程没有体现公众参与，上级文件精神和部门工 作需要仍然是政府购买服务的主要决策依据。在政府所购买的项目内容上，也 没有反映出服务对象的服务需求和偏好，缺乏对于服务对象意见的征询，公众

①《北京市救助管理事务中心购买社会组织参与未成年人社会保护试点服务项目公告》，ht-

tp://n. cnncy. cn/org/news. asp?id = 755&class一id = 15，2014 - 10 -22。

政

府购买社会组织服务的责任模式研究

k只是政府所购买服务的被动接受者，公众没有参与公共服务购买的必要性论证、 具体方案设计、确定有资质的承包商、合同的签订等项目决策环节。在竞争招 标环节也主要由第三方专家参与评审，服务对象未能参与到竞争招标的评审中。 因此，从公众参与项目决策的情况来看，公众参与决策的效果较差。

(2)

公众监督服务生产的情况

在社会组织向服务对象提供服务的过程中，服务对象没有机会或渠道了解 政府购买服务项目的详细内容，他们仅仅是被动的接受者；另外，接受社会组 织服务的对象往往是社会的贫弱群体，他们在接受服务的过程中没有畅通的渠 道表达、反馈和投诉，其真实的服务需求更容易被忽略或边缘化。在北京市救 助管理事务中心购买社会组织服务评审表中（见表2),虽然有“符合社会需要 程度”的指标及权重，但主要是由第三方专家根据项目申报者提供的资料进行 判断。政府对服务提供者进行的检查以服务提供者提供的报告和资料为主，缺 乏中立性和客观性。虽然有部分服务对象作为调查对象可以向社会组织和政府 反映需求和偏好，以及作为服务的受益人可以在接受服务后进行意见反馈，但 只能是间接地参与需求的表达和服务监督环节，并没有相应的制度来保障。因 此，公众参与监督的效果较差。

(3)

公众自主选择服务的情况

政府是否有效履行责任，判断的依据并不在于政府是不是公共服务直接或 唯一的提供者，关键在于政府如何规划、组织和引导公共服务的有效供给，且 在服务质量、数量、多样性及灵活性上都能够使公众得到相当水准的满足。（陈 国权，2009: 94)北京市民政局购买的未成年人社会保护试点服务项目实施地 点为北京市房山区，允许社会组织自行寻找符合要求的服务对象。在此地域内 和时间段内，只有唯一的服务提供者，服务对象无法自行选择符合自身需求的 服务提供者。难以在服务质量、数量、多样性及灵活性上使公众得到相当水准 的满足。政府责任的履行不但应该表现在对社会民众的需求做出回应，而且还 应该表现在能够以公正、有效的方式来实现公众的需求。（斯塔林，2003: 145) 因此，公众缺乏自主选择的权利，不利于政府购买服务质量的提升。

3.公众满意度情况

由于政府购买社会组织的服务对象以孤寡老人、自闭症儿童、单亲家庭儿 童为主，这一类群体的特殊性致使很难找到满足问卷调查数量要求的样本，因

此，只能以访谈方式对该地区以往接受此类服务对象的服务满意度情况加以了 解。本文作者主要与三名服务对象进行了深入访谈，其中一位是接受精神慰藉 服务的14岁未成年人，她的父母离异多年，她说：

我打小儿就和爷爷奶奶在一起，后来爷爷去世了，我和奶奶一起，吃 住都靠我们自己。爸爸在大连工作，现在他又有自己的家了，妈妈也很少 回来，我们半个月打一回电话。从去年开始居委会就介绍社区里的姐姐

(社工

）来家里，怎么说呢，她来得挺多的（服务次数），不过我还是习惯

自己一个人，家里的事儿说了她们也不懂。

另外，本文作者还对以下问题进行了交流：您是否熟悉政府购买公共服务 的相关政策？被访谈者表示“不清楚，也不知道去哪里了解，不感兴趣”；您 对政府购买公共服务的期望表现在哪些方面？被访谈者表示“如果能换成家政 服务就好了”；您认为政府购买公共服务的质量如何？被访谈者表示“还可以 吧，以前也没碰到过，有总比没有强”；您认为政府购买公共服务的效果主要体 现在哪些方面？被访谈者表示“我觉得比以前受到重视了，我以为这些就是家 里人的事儿”；对于目前政府购买公共服务的供给情况，您是否有“抱怨”感? 若有，表现是什么？访谈者表示“没有抱怨”；您对于政府购买公共服务的信 任度表现在哪里？被访谈者表示“说不清”。

从访谈的情况来看，服务对象对政府购买的服务情况并不了解，表现出了 冷漠的态度，对政府购买服务的期望是能够换成更为实际的家政服务。总体来 看，服务对象对所接受的服务满意度不高。

综上，在政府购买社会组织服务的过程中，由于服务信息的发布更加公开, 服务购买的竞争性较强，政府较好地履行了促进市场竞争的责任。但是，由于 没有明确保障公众参与表达服务需求的权利和程序，而是由缺乏服务体验的第 三方专家依据社会组织提供的材料进行评审验收，缺乏客观性。在保障公众参 与的责任履行上仍较为不足，政府向社会组织购买服务属于“竞争代言型”责 任模式。

(四）政府责任模式的转型：问题与改进的方向

北京市政府购买社会组织服务由于有效利用了市场机制的作用，跨越了

政

府购买社会组织服务的责任模式研究07

k“非竞争代言型”责任模式这一初级责任形态，并取得了一定的成就。但是， 距离理想的“竞争参与型”责任模式尚有差距，需要完成转型（见图2)。

S

责任模式欲

“竞争参与型”

责任模式

“非竞争代言型”责任模式•L低

“非竞争参与型，，责任模式

公众参与程度高

图2

北京市政府购买社会组织服务的责任模式转型

从“竞争代言型”责任模式到“竞争参与型”责任模式，这个过程需要政 府在保障公众参与上履行应尽的职责。具体来说，政府需要关注并改进以下 问题。

1. 强化公众偏好的有效表达，避免产出公共性不足

政府购买社会组织服务意味着将公共服务的提供权交给社会组织，社会组 织在申请项目时，根据项目指南自行确定服务项目、服务内容，以及服务对象, 政府则依据社会组织提供的项目报告对其进行查验，但这个过程缺少了政府与 服务对象的沟通和互动。尤其是在项目决策环节，社会组织以公共主体的角色 发挥作用，并履行传统公共管理职能时，其行为却无法广泛地运用公共权力来 源或公共职能的标准进行审查。加之公众参与的缺乏，社会组织会倾向于选择 提供那些资源消耗较少、项目效果难以测定的服务，极易导致某些不符合公众 需求的服务过剩，产出的公共性不足。只有当公众的需求成为政府追求的目标 时，社会组织才会将公众需求置于“高位”。

（Rees etal.,

2〇16)因此，政府

应作为责任主体，在项目决策、评估和验收等环节强化与公众的充分沟通，促 进公众偏好的有效表达，以确保社会组织提供的服务更具有公共性。

2.

引入公众监督服务生产，避免购买过程信息不对称

在政府购买服务的过程中，“委托人”与“代理人”之间存在信息不对称 问题会导致监督的成本无限扩大。社会组织自行寻找并确定服务对象、服务的

计划和实施方案，具有明显的信息优势，极易导致社会组织追求自身利益最大 化行为的出现，加大了政府管理的难度。如果政府对社会组织的工作效率和努 力程度的监督是无成本的，或者是低成本的，那么政府监督是可行的。然而， 问题的关键在于政府的监督往往是有成本的，在信息不对称条件下成本可能是 巨大的。并且，社会工作服务的生产过程也具有相当的复杂性，且周期较长， 社会组织相对于政府具有非常明显的信息优势，政府若要有效地控制社会组织 的行为，就必然要付出高额的监督约束成本。这对于财力、物力、人力均受限 的政府来说，在实践中又是很难做到的。因此，只有在服务生产过程中引入公 众监督，才能有效避免信息不对称情况下代理人偏离委托人目标寻求自身利益 的问题。

3.增加服务对象的自主权利，避免供方虚假性“代言”

公共服务的特殊性决定了在某些领域只能展开有限的竞争，甚至不可能有竞 争。当可度量性和可竞争性都处于较低水平时，通过常规的市场交易合同购买服 务就会面临很高的交易成本，这种市场的不完善性是随处可见的。公共服务市场 缺陷的存在和政府对合同管理能力的低下可能强化政府对社会组织的依赖关系, 长期的合作极易导致社会组织获得与政府谈判的能力，并左右政府决策。公众自 主权利的缺乏又使得社会组织具有较大的“自由裁量权”，能够根据现实情况对 行为做出反应和调整，服务对象可能很难对社会组织的服务质量和数量做出准确 的判断，由此引发社会组织对服务对象的虚假性“代言”问题。因此，政府的责 任在于保证服务对象获得满意的公共服务，应増加公众的自主权利，让其通过 “用脚投票”来选择需要的服务，这样公共服务的质量才能够得到保障。（周俊, 2010)政府在购买服务领域实现“用脚投票”，意味着政策壁垄的消失，服务提供 者和公众都能够向提供更加优越的公共服务区域流动。即原有的分区服务制被打 破，公众可以自由选择社会组织，远离那些服务质量不好的服务提供者。由于没 有行政区域的限制，公众的自由抉择客观上使社会组织陷入关乎服务能力的竞争 之中，这也为公共服务体系注入了更多的竞争机制。

四结论与讨论

从世界各国的实践来看，政府购买社会组织服务的责任模式由初级、过渡

政

府购买社会组织服务的责任模式研究

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k形态到理想的政府责任模式转型并不会自动完成，这要求人们必须客观审视市 场化趋势下政府的作用与职能定位。近年来，中国政府大力推动政府购买服务， 以期实现政府职能的转变，并取得了一定的成就。但从现有的公共财政记录和 统计资料来看，中国政府对提高效率和效益的期望仍占据主导地位。在公众参 与责任未能得到持续有效履行的情况下，政府购买服务的满意度状况难免陷入 堪优的境地。研究得出的主要结论如下。

第一，中国政府购买社会组织服务已进入竞争性购买时期。2013年7月31 日，李克强总理主持国务院常务会议专门讨论推进向社会力量购买公共服务。 同年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》审议通过，进 一步确立了利用竞争机制购买服务的政策理念。在中央政府的积极推动下，各 地方政府已将政府购买公共服务作为“十二五”“十三五”期间重要的制度创 新而加以推进。政府注重市场化运作方式，促进社会组织竞争已受到充分重视。 加之社会组织在数量上、类型上的不断发展，竞争招标在公共服务购买领域不 断得以实践，可以说，中国政府购买社会组织服务已进入竞争性购买时期。公 开的竞争招标过程调动了社会组织的积极性，有利于公共服务质量的提升。

第二，缺乏公众参与的服务购买评审制度，难以促进公共服务满意度的提 升。为了避免定向购买引发的不公开、不公平问题，第三方专家评审被逐步引 入政府购买过程。在竞争招标、中期评估，以及项目结项几个关键环节中，由 政府组织专家组对投标者进行筛选、考核和评估。第三方专家评审的介入对于 监督社会组织起到了积极的作用，改变了原本只有购买方和服务方互相评估， 政府官员和社会组织出于自身利益的考量往往形成一片叫好声的状况。（隗苗 苗，2013: 48 -51)但是，由于第三方专家并非服务的消费者，缺乏服务的真 实体验，实际上是难以对所购买服务的质量进行有效监管和评价的。因此，只 有公民参与机制的健全才能够避免公众被政府或第三方专家“代言”，所购服 务更易满足社会需求。

第三，政府部门购买公共服务的实施过程重在遵从财政资金管理的程序， 忽略了为公众提供服务的本质。从本质上说，政府购买公共服务是以向社会组 织购买的方式代替原本政府直接提供公共服务的方式向社会提供公共服务，“购 买”只是一种公共服务提供方式，“服务”才应是重心。但是，由于政府购买 的资金源于财政专项拔款，财政部门掌握着专项资金的审核批复权力，倾向于

从本部门的工作性质出发，运用财政资金管理流程对政府购买的过程加以监管, 具体实施购买的政府部门，为了在财务审查中顺利过关，就会使政府购买公共 服务的过程遵从于专项财政资金管理的程序，而僵化的财政资金管理程序难以 “兼容”公众需求，导致忽略了本质上应以公众满意度为重心的公共服务购买。

第四，作为主要服务提供者的社会组织行政特征浓厚而社会化程度不足, 导致公共服务质量未能进一步提高。从世界范围来看，社会组织作为政府和营 利组织之外的第三部门，在公共福利的増强方面发挥着越来越重要的作用。（季 猫等，2016)政府公共服务职能的转移也能够有效避免官僚机构的持续臃肿、 低效。但是，在体制改革和社会转型过程中，政府信赖并“控制”亲手抉持的 社会组织现象并不少见。（王名、乐园，2008)社会组织与政府的合作地位不对 等，在服务的生产过程中以迎合政府需要为主要目标，倾向于选择政府“喜 好”的方式来提供服务，注重向政府提供行政化气息浓厚的文字材料，以便于 在检查和评估中顺利过关。由于社会组织没有将公众需求置于首位，自身的社 会化程度又严重不足，导致了公共服务质量未能进一步提高。

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A Study on the Responsibility Model of Government

in Purchasing Public Service from Social

Organization ： A Case Study of

Beijing

Peng Jing

[Abstract ] In order to examine the fulfillment of the responsibility of the government to purchase services from social organizations, the paper? uses the framework of government responsibility analysis based on the promotion of market competition and the protection of public participation. Through the a- nalysis of the process of purchasing the social organization service of the Beijing municipal government, it is found that the government has better fiilfilled the responsibility of promoting the market competition. How-ever, due to the lack of public participation responsibility, it has led to the result of poor public service satisfaction. The study also found that the Chinese government to buy social organization services has entered the competitive period of purchase, but the lack of public participation of third-party expert review, rigid financial management procedures, and social organizations, strong administrative char­acteristics ,have led to the quality of public services Can further improve the conclusions.

[Keywords] Government Purchase Service；

Social Organization；

Re­sponsibility Model; Public Participation

(责任编辑羌洲）

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府购买社会组织服务的责任模式研究

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